HAY VIDA MÁS ALLÁ DE LA GOBERNABILIDAD

¿En dónde se encuentra la frontera entre la teoría y la práctica?. Al lector quizá le parecerá irrelevante esta pregunta. Pero, sin embargo, forma parte de profundas reflexiones entre científicos de todas las disciplinas que, en el caso de las ciencias sociales, se remontan a Max Weber, con su célebre obra de El Político y el Científico. Para el estudioso de la administración pública no pasa desapercibida, en ese mismo sentido, la discusión originada desde los años 70’s entre los representantes de las distintas corrientes de la influyente escuela de las políticas públicas. Había quienes proponían énfasis en el contenido de las políticas y sus estudios, frente a quienes interesaban más los procesos de formación de tales políticas. De alguna manera, la controversia se resolvió aceptando que los estudios se nutren de las cuestiones empíricas, pero también que aquellos deben esforzarse por enriquecer su contenido constructivo para mejorar la efectividad y la eficiencia de las tareas gubernamentales.

Justamente en los linderos de esa solución, que bien vista pudiera parecer hasta salomónica, circula en México un libro que compila catorce aportaciones a la discusión de lo que su título llama "La Gobernabilidad Democrática en México". La obra, editada en el año 2000, debe la labor de coordinación a José Natividad González Parás y a Armando Labra Manjarrez, así como la de patrocinio a la Secretaría de Gobernación y al Instituto Nacional de Administración Pública. Sus participantes reúnen, en un texto equilibrado, las características del intelectual y del servidor público, de manera que en la lectura de los ensayos son perceptibles los indudables aportes entre la teoría y la práctica, que hacen sumamente valiosa su lectura.

El tema de la gobernabilidad emerge como aspecto central de los estudios de la ciencia política y de la administración pública en el contexto de la crisis del Estado iniciada entre el final de la década de los 70’s y el inicio de los 80’s del siglo XX. Temas que hoy son habituales, como la crisis económica, la insurgencia indígena, la transición democrática, la proliferación de la autoorganización ciudadana, la reforma administrativa o la reforma del Estado, en su momento, no sólo sacudieron las estructuras sociales, sino que llevaron a repensar la manera como se estructuran y funcionan las instituciones públicas y los conceptos centrales que hasta entonces caracterizaron la vida académica. Ramón Cotarelo (Del estado del Bienestar al Estado del Malestar), ha explicado de manera amplia la naturaleza y el proceso de tal crisis y otro destacado autor como Manuel Alcántara (Gobernabilidad, Crisis y Cambio), ha analizado puntualmente el significado y alcance de la gobernabilidad en tal contexto histórico.

Adicionalmente al amplio movimiento de reestructuración de las relaciones entre el Estado y el mercado, las privatizaciones y el adelgazamiento del aparato público, también devino una ola teórica y política por la democracia pasando por el análisis de la poliarquía, la transición, la consolidación y, por supuesto, la gobernabilidad. Al respecto, Manuel Alcántara ha señalado que pese a haberse vuelto un tópico común en los círculos académicos y en el discurso público, ha faltado profundidad en el análisis de la gobernabilidad, cayendo con frecuencia en una confusión entre gobernabilidad y estabilidad política.

Precisamente, en el libro, Diódoro Carrasco señala como valor de la gobernabilidad en México al arribo de la alternancia política que, por cierto para sorpresa general, llega sin muestras de desestabilización o ingobernabilidad. En ese sentido, desde la perspectiva del Estado, la inestabilidad política se entiende igual a ingobernabilidad, lo cual no deja de ser válido, aunque contrasta con el enfoque propuesto por Alcántara de entenderla a partir del rendimiento del sistema político, involucrando variables de inflación, crecimiento, desempleo y disconformidad. En ese sentido, Carrasco retoma la definición de Karl Deutsch (Política y Gobierno), quien vincula la gobernabilidad a las condiciones que hacen posible el desarrollo, mencionándola como el conjunto de políticas públicas en orden con paz social.

Las categorías de gobernabilidad (dictatorial, autoritaria y democrática), mencionadas en su aportación, son acertadas, porque permiten diferenciar a la última como la más factible en la transición mexicana, aunando el mantenimiento de la paz social con la igualdad y el desarrollo.

Modesto Seara, por su parte, ofrece al lector una interesante reflexión que plantea la cuestión de la ingobernabilidad como la toma de posición del Estado frente a la dicotomía de la barbarie o el orden. Para el autor, ésta se resuelve en el predominio del interés colectivo cuyo respeto se impone con el poder coercitivo que da la legalidad, acompañada de la legitimidad. De esta manera, la gobernabilidad puede significar en tiempo presente la necesidad de la estabilidad, pero también tiene implicaciones, desde su punto de vista, transformadoras, para pasar del desequilibrio al equilibrio, basado en un orden jurídico justo.

El lector encuentra en Seara un ejercicio de análisis de la racionalidad en la vida política, que liga la gobernabilidad a un estadío superior de lo que denominamos civilización.

Luis Aguilar se hace cargo de repasar la evolución de la democracia mexicana, planteando no sólo la naturaleza política del conflicto, sino su raíz económica, que justifica el contenido transformador del enfoque de la gobernabilidad. Por esa razón, el autor se pronuncia por no agotar el tema de la gobernabilidad y de la democracia en el coto de la alternancia. Es decir, el avance electoral resulta insuficiente para generar automáticamente desarrollo, ya que es preciso atender la pobreza, la baja organicidad social y el subdesarrollo en torno a lo que él llama "el eje estratégico de la ley".

La aportación de José Luis Díaz Moll ofrece un recuento de la evolución y las principales características de la democracia mexicana planteando de que manera el tema de la gobernabilidad supera el enfoque tradicional de la transición-alternancia.

Alan Arias Marín realiza un análisis profundo y cuidadoso de la reforma electoral y la edificación del pluralismo en el sistema político mexicano, realizando un recuento preciso de los más importantes retos democráticos que pueden consolidar el avance en la vida política y su gobernabilidad.

Alberto Begné Guerra analiza un tema inevitable en la gobernabilidad democrática, que es el relativo a las características y la perspectiva del poder presidencial y de qué manera ha evolucionado el derecho mexicano para permitir dos valores centrales de toda sociedad que aspira a la gobernabilidad como un hecho cotidiano, que son los de la negociación y el acuerdo. Su propuesta de análisis resulta interesante para entender las coordenadas del cambio democrático, que suele parecer conflictivo, así como de la manera de cómo puede enriquecer la democracia del país.

En la tesitura predominante en el libro de analizar la importancia de fortalecer el Estado de Derecho, Miguel Carbonell hace un conjunto de propuestas para asegurar la consolidación de la democracia, destacando su convicción de que es imprescindible revisar la relación entre los poderes públicos y la actualización de las instituciones jurídicas. En él, sin duda, predomina la idea no sólo de los equilibrios legales entre el poder y la sociedad, sino del poder con el poder.

Por otro lado, el lector podrá encontrar una veta de análisis poco explorada en los estudios de gobernabilidad y de consolidación democrática, que se refiere a la profundización del conocimiento y las posibilidades de aportación a ese proceso que tiene el Congreso y sus Cámaras. Pedro Aguirre se ocupa de un detallado análisis del presidencialismo, del federalismo y del Senado. Para el autor, la necesaria revitalización del federalismo mexicano pasa por la reforma del Senado, como una cámara con mayor representatividad y efectividad en la superación de los desequilibrios entre los poderes nacionales y entre los gobiernos territoriales.

Sergio Elías Gutiérrez Salazar detalla como tema pendiente de la reforma del Estado al federalismo y el municipio mexicanos. Para el autor, la idea de un mayor pluralismo está necesariamente ligada a un mayor federalismo. Retomando el enfoque de la solución de la crisis del Estado por el incremento de su eficacia, su legitimidad y su eficiencia, destaca que la gobernabilidad implica una mayor y mejor oferta de bienes y servicios públicos.

Ricardo Uvalle recorre la manera en la cual se ha dado la relación estado-sociedad y opone la participación ciudadana al estatismo. Para él, la democratización equivale a diluir la postura introspectiva del gobierno autoreferenciado, encerrado en sí mismo y en sus intereses, para situarlo más en el universo de lo público. Su colaboración llama la atención sobre la conocida afirmación de Richard Rose (El Gran Gobierno), de que hoy los gobiernos son juzgados tanto por lo que son, como por sus resultados.

De esta manera, la perspectiva de análisis de Uvalle sitúa a la gobernabilidad en el debate entre lo patrimonial y lo institucional.

El análisis de la gobernabilidad que ofrece este libro, se enriquece también con la visión social y con la vinculación de los medios de comunicación en las reformas, en la manera como es abordado por Rolando Cordera. Para este autor, la reforma institucional está orientada a incorporar de manera orgánica los diferentes aspectos de una política social de Estado, articulando los desafíos de la pobreza extrema. Para ello, explora las vías como puede construirse una relación diferente entre el Estado y los ciudadanos a través del derecho a la información, como parte de la reforma democrática.

Hilda Aburto ofrece su visión acerca del cambio de paradigma de la administración pública y lo vincula con los retos de la eficacia y la eficiencia, uno de cuyos resultados deseables sería la generación de nuevos teóricos de los asuntos públicos, para modernizar de manera profunda su estudio y su gestión. Aburto introduce un concepto interesante en el análisis de la gobernabilidad mexicana, que es el de su refuncionalización.

Adicionalmente, de acuerdo con las teorías de la administración pública de vanguardia, la autora aborda el enfoque administrativo de la gobernabilidad, que es la manera en la cual la función pública puede ser efectiva y para ello analiza como se ha dado el proceso de introducción de mecanismos de evaluación de resultados, cuáles han sido sus errores y cómo debiera ser tal proceso, en consonancia con las necesidades reales del Estado. Ofrece también su idea del rediseño del Estado en un nuevo constitucionalismo.

Es de advertirse que además del análisis de largo plazo, el libro también plasma ideas acerca de las metas inmediatas para avanzar en el sentido de la consolidación de la gobernabilidad. Es el caso de Carlos Elizondo, quien disecciona los retos del nuevo gobierno, diferenciando entre los de corto plazo y los estructurales. Valora el consenso como un imperativo del corto plazo y se refiere, uno a uno, acerca de los temas de la gestión de las empresas públicas, la recaudación fiscal y el federalismo, entre otros. Es sumamente destacable la apreciación de que los valores democráticos son más débiles en sociedades altamente desiguales, que en sociedades donde los recursos están mejor distribuidos, asociando la gobernabilidad y la democracia con su contenido cualitativo de desarrollo.

Armando Labra realiza un recuento preciso de los cambios políticos que han ocurrido en México y asocia la gobernabilidad a dos elementos claves: legitimidad política y eficacia gubernamental. El autor encuentra las claves de la manera en las cuales la gobernabilidad y la democracia se complementan provechosamente para propiciar gobiernos legítimos, eficientes y responsables con representación popular, afirmando que la gobernabilidad democrática es una meta política con sentido económico y social.

De esta suerte, el lector es llevado por este libro hacia un interesante acercamiento al contenido amplio que tiene la gobernabilidad. Para ello, son analizados los principales temas de la agenda política, económica y social que contiene la gobernabilidad democrática, con la virtud de que son contextualizados en la perspectiva específica de la realidad mexicana y del tiempo de cambios que está viviendo, sin lugar a dudas orientados bajo una idea propia de democracia. Contra la moda de apreciar los modelos de desarrollo democrático, y de muchos otros temas, de manera acrítica, tal y como se presentan en los centros teóricos predominantes, el tema de la gobernabilidad ofrece y recibe luces propias del actual contexto histórico mexicano.

Efectivamente, como se señala en los primeros párrafos de ésta reseña, es frecuente la confusión entre los valores de la estabilidad y el de la gobernabilidad. Asimismo, con frecuencia, este concepto también se limita al ámbito de la democracia formal. Es el caso de las sociedades desarrolladas, que habiendo resuelto muchos de sus problemas económicos y alcanzado un notable desarrollo democrático, le dan a la gobernabilidad una idea de orden y de funcionamiento operacional de sus instituciones políticas, principalmente parlamentarias y electorales. Por lo tanto, en esos contextos carece de las implicaciones sociales y de la dimensión política y jurídica que se le da en una visión de nación en vías de desarrollo, como es la mexicana.

Por ello, esta obra se recorre a través de tres grandes ejes de análisis: a) una definición amplia de la gobernabilidad, que rebasa el espacio puramente electoral, y que determina la forma de su estudio; b) es vinculante con una amplia agenda social e inclusive económica, y c) gravita alrededor del fortalecimiento de la ley y del Estado de Derecho.

Los dos primeros ejes ya se han abordado con amplitud, por lo que del tercero, es preciso puntualizar, en lo que el lector seguramente puede coincidir, de que una nota característica de nuestro sistema político y del marco en el que operan las instituciones públicas, es la revisión y ampliación del contenido de la ley, para ordenar el más variado y disímbolo conjunto de casos, personas y procesos, tanto públicos, como privados. En la cultura iberoamericana, el peso del Estado de Derecho y del derecho administrativo es determinante. Son la vía para disminuir la discrecionalidad, la incertidumbre, la corrupción y el desorden. Nuestra racionalidad es, pues, legal y legalista.

Contrastan con este perfil los casos de naciones desarrolladas, como las noreuropeas, Canadá y los Estados Unidos, quienes paulatinamente organizan sus asuntos públicos mediante formas de descentralización, fragmentación, mayor responsabilidad y autonomía en la escala burocrática, innovación y gerencialismo, con marcos legales cada vez más flexibles, pero también con órganos jurisdiccionales eficaces, cuya confiabilidad para el ciudadano es muy elevada.

La asimetría es evidente. Mientras que en las naciones desarrolladas se avanza, por ejemplo, hacia modelos postburocráticos, de amplia flexibilidad, en las naciones que no lo son se buscan marcos legales más rígidos, porque terminar la obra de instituciones públicas sujetas a la ética, el profesionalismo y la racionalidad legal se presenta como una verdadera necesidad.

De modo similar se percibe el tema de la gobernabilidad, ya que en países desarrollados se empieza a referenciar como una vía que puede favorecer el status quo y el poder del Estado en aras de mantener y ampliar el control político y social, por lo que en años recientes empieza a ser sustituido por conceptos tales como el de calidad de la democracia, orientada al ciudadano, cliente, beneficiario, etc., en los nuevos modelos de gestión pública.

En contrapartida, en nuestros países las nociones sociales y políticas alimentadas de nuestra realidad, configuran el concepto no de la gobernabilidad a secas, sino de la gobernabilidad democrática, porque la participación, la redistribución de poder, la igualdad social y la certeza jurídica, son tan necesarias como el acuerdo, el consenso, el orden y la relegitimación del Estado, a partir de su reforma.