Problemas de México en el camino del desarrollo

En la actualidad México enfrenta dos procesos de consolidación: uno político-institucional y otro económico-desarrollo. Estos procesos están interconectados de manera intrínseca y están demostrando que constituyen el mayor reto para las capacidades del Estado. Sin embargo, el entramado institucional del Estado mexicano hoy día, se encuentra seriamente erosionado para formular políticas públicas que hagan efectivas ambas consolidaciones. Se podría decir que el entramado institucional enfrenta una serie de disfuncionalidades en la operación del proceso democrático y en el proceso de la política pública, estas disfuncionalidades son identificadas como fallas del Estado. Pero, el problema va más allá, pues resulta que la autoridad de los poderes públicos es incapaz para generar consensos y mediar los distintos intereses individuales y colectivos.

El punto de inflexión de esta coyuntura radica en el hecho, de que ante la debilidad sistémica en las capacidades del Estado mexicano, los principales órganos del Estado han sido capturados por los grupos económicos y los grupos corporativos. De ahí, que identifiquemos cinco problemas claves que enfrenta México en el camino al desarrollo.

Los cinco problemas de México en el camino al desarrollo

1. Influencia ilegitima.

2. Fallas de Gobierno.

3. Debilidad sistémica de las capacidades del Estado.

4. Debilidad social y económica.

5. Perdida de soberanía operativa.


Desde nuestra perspectiva y apoyados en un par de evidencias empíricas consideramos que el desarrollo en México enfrenta estos cinco problemas. Para efectos de tener una mejor comprensión teórico-descriptiva definiremos cada uno de ellos.


Definición de los problemas de México en el camino al desarrollo

Influencia ilegitima.- Se entiende por este problema como la intervención ilegitima por parte de los poderes fácticos[1] nacionales y globales para influir indebidamente en la definición e implementación de las leyes, decretos, reglas, políticas, conductas e instituciones que regulan el modelo de desarrollo nacional en favor de intereses privados. La consecuencia de este tipo de intervención genera altos costos en las transacciones, mayor desigualdad, profundización de la corrupción, debilidad institucional, perdida de libertades y menores niveles de respeto hacia el Estado de Derecho. La influencia se manifiesta en corrupción administrativa, captura regulatoria, subversión de la justicia, interferencia internacional, obstrucción del poder, entre otras formas.

En México las evidencias de influencia ilegitima se pueden medir, a través de las variables “Estado de Derecho y control de la corrupción”[2]. Estas variables miden el grado de respeto de los ciudadanos y de los poderes públicos hacia las instituciones, las transacciones e interacciones políticas, económicas y sociales. En ese sentido, el indicador Estado de Derecho (mide el grado de cumplimiento de las leyes, la independencia judicial, entre otros) marca una tendencia de cambios mínimos en los periodos seleccionados: 1998, 35.7; 2002, 42.9; y 2006, 40.5. Por su parte, el indicador control de la corrupción (mide el nivel de abuso del poder público para el beneficio privado, incluyendo la corrupción menor y en gran escala –y la captura del estado por las élites-) arroja los siguientes datos: 1998, 36.9; 2002, 47.1; y 2006, 46.6. En esta misma variable el Índice de Percepción de la Corrupción[3] fija para 2006 una puntuación para México de 3.3 colocándolo en un rango de 2.7-3.5, en comparación con Finlandia que para el mismo año le otorga una puntuación de 9.6 en un rango de 9.2-9.8. Los indicadores seleccionados permiten observar que México mantiene un rank por debajo de la media comparativa, y por lo tanto durante los ocho años de medición se puede establecer que las políticas públicas aplicadas han sido erróneas o ineficaces.

En materia de corrupción administrativa en el marco de la captura del Estado tenemos el siguiente caso. La Auditoria Superior de la Federación[4] dictaminó en el Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2005[5], que el Sistema de Administración Tributaria (SAT) implementaba las leyes fiscales contraviniendo los principios constitucionales que regulan la materia fiscal. El informe decía: ''Las devoluciones de impuestos se encuentran altamente concentradas, generando una situación de privilegio que contraviene el principio de equidad fiscal''. Así mismo la fiscalización determinó el incremento de créditos fiscales irrecuperables y se detectó a contribuyentes con créditos fiscales que obtuvieron devoluciones. El común denominador de las devoluciones y créditos fiscales irrecuperables va en dirección de grandes contribuyentes que incluso algunos de ellos obtienen ingresos brutos anuales superiores a 500 millones de pesos. En el mismo documento se determinó que las devoluciones y los créditos fiscales irrecuperables son consecuencia de la legislación fiscal, de las resoluciones de la Corte, así como de la baja calidad de las demandas que promueve el SAT y de las deficiencias en la Ley de Responsabilidades de los servidores públicos.

Fallas de Gobierno.- Esta patología se entiende como la disfuncionalidad de las reglas e instituciones que regulan los procesos de gobierno por fallas en las relaciones Mercado-Sociedad, Estado-Partidos Políticos y Estado-Sociedad. La disfuncionalidad se genera por interferencia interna, debilidad de mandato, corrupción interna, fallas de funcionamiento, incapacidad de acción colectiva, limitada efectividad del gobierno, así como mala calidad regulatoria.

En México las fallas de gobierno se pueden medir a través de evaluar la “efectividad del gobierno y calidad regulatoria”. Ambas variables son factores que permiten apreciar la calidad institucional del gobierno. En ese sentido, la Red de Política Internacional[6] en su Índice de Calidad Institucional 2007 otorga a México un rank de 56.98, ubicándolo en el lugar 75. Por su parte, el Índice de gobernabilidad del Banco Mundial 1998, 2002 y 2006 analizó la capacidad del gobierno mexicano para formular e implementar políticas públicas en las variables de efectividad del gobierno y calidad regulatoria. Así tenemos que la efectividad del gobierno (mide la competencia de la burocracia y la calidad de la prestación de servicios públicos) en 1998 fue de 64.9, en 2002 de 65.9, y en 2006 fue de 60.7. En lo relativo a la calidad regulatoria (mide la incidencia de políticas hostiles al mercado) el rank se ubica: 1998, 71.2; 2002, 65.9; y 2006, 63.4. Por su parte, el indicador que mide la regulación de procedimientos administrativos[7] (comprende procedimientos administrativos, calidad de los servicios, capacidad de los agentes de la administración, solapamiento entre distintas administraciones local–estatal, servicio civil de carrera y regulación normativa), se le otorga un valor de 2 en la escala de 1 a 4. En conjunto estos indicadores significan que los procedimientos y regulaciones administrativas son ineficientes en tanto las fallas en la coordinación entre instancias y competencias, asimismo esta ineficiencia genera altos costos de transacción en la implementación de las políticas públicas, en la operación de las oficinas gubernamentales y en la provisión de bienes públicos.

Una evidencia en materia de efectividad del gobierno y calidad regulatoria tiene que ver con la Captura Regulatoria en la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL). En este caso, durante el Gobierno de Vicente Fox (gobierno de la alternancia) el Secretario de Comunicaciones y Transportes expresó que el órgano regulador de las telecomunicaciones se encuentra capturado por las empresas que regula, representando este hecho un grave problema para el gobierno federal[8]. Para la Secretaría de Comunicaciones, la captura regulatoria genera barreras a la competencia e impacta negativamente en la productividad económica. La captura sobre la COFETEL proviene del monopolio de las empresas de Carlos Slim, principalmente de TELMEX, y se manifiesta en resoluciones que emite el órgano regulador en favor de ese monopolio, al limitar la apertura en el área de telefonía, así como de favorecer su control en la determinación de tarifas telefónicas. Sin embargo, en lo relativo a la captura regulatoria resulta contradictorio que la Secretaria de Comunicaciones y Transportes haga público el control que hoy en día goza el grupo de Carlos Slim sobre la (COFETEL), cuando en el pasado inmediato mantuvieron discreción sobre el tema.

Debilidad sistémica de las capacidades del Estado.- Se entiende por este problema como la pérdida de la autoridad del Estado para articular en un contexto de complejidad social y alta competencia política el proceso democrático y el proceso de las políticas públicas. Es decir, la debilidad sistémica de las capacidades del Estado impacta desfavorablemente en la mediación de los intereses colectivos e individuales. La debilidad de la autoridad estatal ha favorecido para que las corporaciones privadas asuman gradualmente las funciones estratégicas del Estado. Principalmente aquellas que tienen que ver con la creación de instituciones y reglas para el ejercicio del poder y el proceso democrático. En ese sentido, el Estado se debilita cuando concurren la influencia ilegitima y las fallas de gobierno, en consecuencia se produce la captura del Estado, se debilita la equidad en la competencia entre actores, se reduce la aportación del Estado a las libertades y equidad, se presenta una nula rendición de cuentas, se limita el acceso a la justicia, se produce una democracia de baja calidad, se profundizan los problemas de agencia, crece la distorsión de las políticas públicas, se ahonda la desigualdad, se genera ineficiencia y degrada el desempeño de la administración pública, se anulan los contrapesos, se da pie a mayores niveles de desconfianza ciudadana y las élites económicas y políticas se vuelven insensatas y perversas.

En el Informe 2006 sobre la gobernabilidad democrática en México[9], el Banco Mundial establece que en México existen muchas maneras de distorsionar las políticas públicas, principalmente por la influencia excesiva de grupos de interés (sindicatos de trabajadores del sector público y élites económicas). Estos grupos median y capturan el suministro de bienes y servicio públicos. Y su estrategia de influencia se debe en parte a su capacidad de intervenir en el proceso de diseño de políticas públicas, en especial en lo relacionado a la habilidad para atacar u obstaculizar funciones y fuentes de ingreso que son clave para el Estado, o a la capacidad de comprar el apoyo de políticos con su influencia financiera. Asimismo, el Índice de Gobernabilidad del Banco Mundial, permite observar que en México son medianamente garantizados el ejercicio de los derechos humanos, políticos y civiles, conforme a los siguientes datos en una escala de 0 a 100: 1998, 49.0; 2002, 55.3; 2006, 52.4. En ese mismo indicador, México es vulnerable a la Inestabilidad Política como consecuencia de los cambios en el gobierno: 1998, 26.4; 2002, 46.2; y 2006, 32.7.

Una evidencia de este tipo de influencia excesiva se vivió durante las elecciones presidenciales en 2006 con la llamada Ley Televisa. Esta situación se caracterizó por la influencia que ejercieron los dueños de TELEVISA y TV AZTECA, por un lado, sobre los grupos parlamentarios del PRI, PAN, PVEM en la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados para que se reformará a modo de los intereses de ambas empresas la Ley Federal de Radio y Televisión, y en consecuencia quedar autorizados en el “marco del Estado de Derecho” para controlar las nuevas modalidades tecnológicas en lo relativo a los medios de comunicación, lo cual no permitiría competitividad, apertura y eficiencia en el sector de las telecomunicaciones. Por otro lado, estos empresarios ejercieron influencia sobre el Poder Ejecutivo, para que publicara sin objeciones la Ley reformada, ni promoviera acción de inconstitucionalidad en contra de las reformas en mención. A cambio de ello los candidatos de los partidos políticos señalados se vieron beneficiados con mayores espacios publicitarios y cobertura durante la campaña electoral y una reducción en los precios de contratación con las televisoras. Afortunadamente, durante 2007 la Suprema Corte de la Nación a petición de un grupo de Senadores declaró inconstitucional los artículos de la Ley Federal de Radio y Televisión que concedía el monopolio a TELEVISA y TV AZTECA para controlar el mercado de las nuevas modalidades tecnológicas para el servicio público de telecomunicaciones.

Debilidad social y económica.- Se puede entender como la crisis sistémica de las estructuras sociales y económicas como consecuencia de la debilidad de la autoridad del Estado. Esta debilidad transfiere ineficiencia hacia el sector privado, inhibe el funcionamiento de la sociedad, concentra privilegios y desprotege a minorías, debilita la democracia y reduce la capacidad del Estado para generar consensos y mediar. La magnitud de esta patología se expresa apreciando tres indicadores. La desigualdad social, medida a través del índice ENIGH, 2000, .481; 2002, .480; 2004, .495[10]; y del índice Gini 2000, 45.6; 2002, 44.3; 2004, 45.6; 2005, 46.6; y 2006, 44.8[11], permite establecer que en los últimos seis años las políticas públicas del gobierno federal han resultado ineficientes para revertir la desigualdad de ingreso, frente a la concentración de la riqueza[12] que para 2006 arroja una serie de datos alarmantes el 10 por ciento de los más ricos en México concentra el 35.6 por ciento de los ingresos, el 10 por ciento más pobre, solo el 1.6 por ciento del ingreso[13], por otro lado, once familias acumulan 78.2 miles de millones de dólares[14]. Este contraste en la desigualdad económica y social, impacta en el desarrollo de mejores condiciones para potenciar el capital social[15]. De ahí, que se pueda establecer que en México las condiciones para el capital social son débiles: confianza, acción del Estado y deliberación pública. Si nos apoyamos en los resultados de la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2001 (ENCUP 2001)[16] permitirá medir el capital social a partir de los siguientes argumentos: en México existencia de un déficit de confianza; asimismo, lo público atraviesa por una profunda crisis, entendida como debilidad estructural con múltiples manifestaciones que van desde incapacidad de reprimir a delincuentes comunes hasta la ineficacia para proveer salud, educación y otros servicios públicos; de igual forma, el capital social se debilita por los efectos autoritarios derivados de la conjunción de la debilidad estructural del Estado mexicano y de una sociedad poco organizada.

Perdida de soberanía operativa[17].- Se puede entender como la pérdida de capacidad efectiva del Estado para formular y aplicar el orden legal, económico, político y social con independencia de los demás Estados, que permita que los habitantes coexistan pacíficamente y se relacionen en un entorno suficientemente predecible. Ello implica, disfuncionalidad del gobierno para poder guiar y coordinar transacciones económicas en el marco de la política económica internacional, así como la perdida de capacidad del Estado para integrar las metas colectivas que sustentarán el proyecto de país en un contexto de globalización.

La pérdida de soberanía operativa se materializa en el grado de interdependencia como consecuencia de la alineación a las políticas económicas que imponen los organismos financieros internacionales, y como consecuencia del marco regulatorio que gobierna las transacciones económicas del país con el exterior. En esta visión, México al pasar de una economía cerrada a una economía abierta y tras una mayor integración de la economía mexicana a los mercados internacionales, se colocó al comercio exterior y a la inversión extranjera como los motores fundamentales del crecimiento. En el primer caso, el marco de implementación de la liberalización del comercio vía el TLCAN, no produjo los resultados esperados, toda vez que los procesos industriales se encuentran limitados por los Monopolios privados y la política económica del gobierno no genera los incentivos correctos. En el segundo caso, la inversión directa extranjera se concentra en la Bolsa de Valores, y es muy poca la que se invierte en la industria o en el desarrollo en infraestructura; ello es posible, toda vez que el sistema fiscal mexicano no grava ese tipo de transacciones.

[1] Se entiende por poderes facticos, ha aquellos grupos de interés económico y político que mantienen el monopolio económico y político es distintas áreas estrategias del desarrollo nacional: monopolios económicos, medios de comunicación, sindicatos, iglesias, delincuencia organizada, grupos de presión, guerrilla, etcétera.
[2] Estos indicadores provienen del Índice de Gobernabilidad del Banco Mundial, ell rango de medición que utiliza el índice es de 0 a 100.
[3] El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), clasifica a los países en términos del grado en el que se percibe que existe la corrupción entre funcionarios y políticos.
[4] La auditoria superior de la Federación es el órgano técnico de la Cámara de Diputados para fiscalizar el ejercicio del gasto público federal. Su naturaleza jurídica es de un órgano con autonomía en sus decisiones.
[5] Resumen del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2005. http://www.asf.gob.mx
[6] International Policy Network, IPN (Red de Política Internacional), es una organización sin fines de lucro en el Reino Unido y en los Estados Unidos.
[7] Este indicador forma parte de la Batería de variables e indicadores y se ubica en la temática de capacidades sociales e institucionales.
[8] Entrevista al Secretario de Comunicaciones y Transportes, Dr. Luis Téllez; por Ricardo Lapper y Adam Thomson; en el Diario Estadounidense The Financial Times, de fecha 3 de abril de 2007; http://www.ft.com/cms/s/db2bca44-e202-11db-af9e-000b5df10621,dwp_uuid=8fa2c9cc-2f77-11da-8b51-00000e2511c8,_i_rssPage=8fa2c9cc-2f77-11da-8b51-00000e2511c8.html. La versión en español, el Universal de 4 de abril del 2007.
[9] El Banco Mundial presentó en 2006 el Informe sobre Gobernabilidad Democrática en México: más allá de la captura del Estado y la polarización. En este documento se argumenta la existencia de problemas públicos estructurales, que por su complejidad aún no se han construido las evidencias cuantitativas, sin embargo, las evidencias cualitativas permiten establecer una serie de conclusiones consistentes.
[10] Encuesta de Ingreso y Gasto de los Hogares por lo años seleccionados. INEGI, www.inegi.gob.mx
[11] Centro de Estudios de las Finanzas Públicas; H. Cámara de Diputaos; www.cefp.gob.mx
[12] La Universidad de las Naciones Unidas y su World Institute for Development Economics Research (UNU-WIDER) presentaron en 2006 un estudio titulado “La Distribución Mundial de la Riqueza de los Hogares” (The Word Distribution of Household Wealth). En este documento se enfoca la distribución/concentración como la riqueza entendida como el patrimonio neto de los hogares, esto es, el valor de los activos (propiedades) físicos y financieros que poseen, menos los pasivos (adeudos) que han contraído. www.vectoreconomico.com.mx
[13] Informe sobre Desarrollo Humano 2005.
[14] Revista Macroeconomía, febrero de 2005, número 138.
[15] Por capital social se entiende como “los vínculos horizontales, las redes de cooperación y confianza que permiten solucionar los dilemas de acción colectiva”.
[16] Esta encuesta se realizó por encargo de la Secretaría de Gobernación. www.segob.org.mx
[17] La noción de soberanía operativa hace referencia a que un Estado es soberano en la medida que cuenta con la capacidad suficiente para poder guiar y coordinar transacciones económicas que son utilizadas para lograr un mayor grado de desarrollo en términos económicos. Algunos Estados consolidados, con suficiente legitimidad interna, inviolables territorialmente y con capacidad de influir en la vida económica, política y cultural de otras naciones, gozarán de un grado de soberanía máxima, positiva y operativa. Otros Estados débiles pero cohesionados, con una legitimidad elemental y determinada capacidad de interlocución con actores más poderosos, poseerán una soberanía mínima. Los Estados colapsados, con sociedades muy fracturadas y una legitimidad muy cuestionada, sin capacidad real de independencia territorial ni poder negociador económico, tendrán una soberanía negativa: serán soberanos en lo formal.