El federalismo al Diván

José Antonio Pérez Stuart
Maestría en Administración Pública
Instituto Internacional del Derecho y del Estado

PRESENTACION

La docilidad con la que los gobernadores, en su mayoría opositores al nuevo Partido en el gobierno mexicano desde diciembre del año 2000, se desenvuelven ante las decisiones del Presidente de la República, puede analizarse desde dos ángulos:

Primero, como la demostración de una elevada madurez política de la clase gobernante, para la cual el abrupto cambio de partido en el poder, luego de 70 años de hegemonía del Revolucionario Institucional, no habría representado mayor problema.

Segundo, que lejos de representar tal madurez, la docilidad política de los gobiernos formalmente soberanos que conforman la República Mexicana, parecería en todo caso obedecer a una raíz propia de la inalterada estructura centralista que ha prevalecido en la nación, vaya paradoja, desde el triunfo de los federalistas luego de la consumación de la Independencia por Agustín de Iturbide.

El presente trabajo presenta algunos elementos que nos permiten despejar las dudas.
Más allá dela dogmática jurídica, de las teorías que giran en torno a la Administración Pública y cualquier posición ideológica, lo que prevalece en el presente trabajo es la exposición de elementos simples, pero contundentes, que arrojan luces suficientes en torno a lo que está sucediendo en México desde finales del años 2000 a la fecha en la relación entre el Presidente de la República y la mayor parte de los gobernadores del país, que pertenecen a partidos opositores al del titular del Ejecutivo.


PSICOANALISIS Y FINANZAS PUBLICAS:
LA REPRESION DE LA REALIDAD HISTORICA


Sigmund Freud, creador del denominado psicoanálisis, estableció en un inicio que algunos síntomas que presentaban personas enfermas de la mente, tenían su origen en un conflicto de carácter psíquico, derivado por un lado de la presiones libidinales inconscientes que luchaban por salir, por manifestarse, por hacerse presentes en la vida ordinaria del sujeto, y la oposición del peso social, las costumbres y los ordenamientos morales, éticos y jurídicos que se oponían a su realización. El resultado de dicho conflicto entre ambas fuerzas era la causa de que las personas sufrieran de angustia.

Posteriormente, en un replanteamiento que hizo Freud de su teoría, inventó la existencia de tres instancias psíquicas: el Ello, el Yo y el Superyó, que estarían en permanente choque durante la vida del hombre.

En efecto, según Freud, el primero de dichos sistemas o instancias, el Ello, estaría presionando a través de impulsos que chocarían con las reglas establecidas -- de carácter social, moral y legal--, representadas por el Superyó. El Yo, por su parte, intermediario entre ambos sistemas en pugna dentro de la conciencia del hombre, es el presunto representante de la realidad, y para evitar el paso a la conciencia de determinados pensamientos y afectos moral, ética, socialmente mal vistos, entonces utiliza una fuerza o energía llamada Represión, que sepulta dichos afectos y pensamientos negativos o insanos: los sepulta, los hace inconscientes.

Frente a ese proceso de represión –que se ejerce contra impulsos internos--, se encuentra otro: el de la llamada Negación.

En efecto, hay ocasiones en que eventos traumáticos se presentan la vida de las personas que provocan que éstas, como una medida de defensa –para evitar dolor, displacer--, borren dicho suceso desagradable. Como si nunca hubiera pasado. Es un proceso, pues, de negación.
Represión y Negación, dentro de la teoría y la clínica psicoanalíticas, juegan un papel muy importante. Hacer aflorar los sucesos que se encuentran sepultados por ambos procesos, y hacerlos conscientemente manejables por el paciente, es en buena medida la principal tarea que tienen los psicoterapeutas.

Así es. Persona que hace consciente lo inconsciente y aprende a vivir con él, sabiéndolo manejar para que deje de serle traumático, evidentemente mejora. La negación de la realidad, como un mecanismo de defensa para evitar el dolor, revivir el sufrimiento, recordar el mal padecido, constituye la base de las psicosis.

Hacer referencia a esos mecanismos de defensa que se dan en la psique de las personas, parece a nuestro juicio importante porque ayuda a comprender la esquizofrénica ambivalencia bajo la cual nos hemos movido los mexicanos por décadas, y ha llevado a tan diversos estudios para tratar de descifrarla.

Algunos, bajo la guía de la historiografía oficial, repiten el estribillo de que los males del país tienen su origen, primero, en la Conquista española; posteriormente, en el mestizaje desde La Malinche, y tercero, en la religiosidad impulsada por el catolicismo enarbolado por los misioneros que llegaron al lado de los descubridores. La verdad de las cosas es que bajo el esforzado trabajo de los investigadores contemporáneos, que no se han basado en una sola fuente de información, sino en múltiples dentro y fuera del país, han aparecido importantes contribuciones –ya de El Colegio de México, ya del Fondo de Cultura Económica y otras instituciones de prestigio--, a poner en claro pasajes de la historia nacional sin sustento científico válido, que sostenían la versión oficial de nuestros inicios como nación.

El caso es que durante décadas se sostuvieron verdades a medias que fueron creando un profundo proceso de descomposición en la psique del mexicano, que fue enseñándose a negar verdades evidentes, y a afirmar inexistencias plenas. Ese es el origen de la falta de credibilidad y desconfianza del pueblo en “los políticos”, quienes a decir del grueso de la población, “sólo dicen mentiras”.

Es decir, la gente se daba cuenta que “los políticos” negaban realidades cotidianas, y de que el ejercicio de la misma acción política respondía a verdades sólo de papel. Los mismos discursos de ellos había que saberlos “leer entre líneas”, para descifrarlos, para comprender lo que verdaderamente querían decir.

Y tal es el caso, cuando de hablar de federalismo se trata, de las raíces del mismo en México. Y más en el ámbito concretamente fiscal. En ambos casos, es donde podemos apreciar claramente que lo que se dio en llamar sistema político mexicano, interpuso mecanismos de defensa, que permitieron negar la realidad.

Debe partirse del hecho de que en la Nueva España no había estados. En efecto, a diferencia de lo que ocurrió en lo que hoy es Estados Unidos, donde habitantes y gobernantes de 13 distintas colonias extendidas en un amplio territorio, decidieron unirse para garantizar la seguridad de su independencia y tratar de competir bélica y comercialmente con las potencias de aquél entonces, en lo que hoy es México no había estados que gozaran de leyes y autoridades propias, soberanas, sino que eran simples provincias. De tal suerte que, al consumarse la Independencia, se les otorgó un estatus político, económico y militar del que carecían.

El 13 de septiembre de 1821 hacía su entrada el Ejército de las Tres Garantías. El día 28 del citado mes, se reunió la llamada Junta provincial Gubernativa, que se autocalificó depositaria única de la soberanía y delegó el poder ejecutivo en un Consejo de Regencia, al frente del cual designó a Agustín de Iturbide, quien inmediatamente nombró a los titulares de las secretarías de Estado. De igual forma, con el propósito de conformar un Congreso Constituyente que se encargara de crear una Constitución propia, se decidió –luego de arduos debates internos--, que los cabildos recién formados, eligieran a los diputados, que representarían al pueblo.

Contra lo que muchos actualmente pudieran pensar, el número de diputaciones provinciales –es decir, representantes de cada provincia-- apenas aumentaron a 13. Esta cifra, pues, da una idea clara del México que estaba en ciernes. No había, pues, insistimos, estados. Y el número de provincias era exiguo. Por si ello fuera poco, tampoco se contaba común censo, lo que resultaba indispensable, pues la Junta Provincial Gubernativa decidió que la mejor forma de crear el Congreso Constituyente, era dotar de “diputados” a las provincias, según el número de “partidos” o “divisiones administrativas” menores a una provincia o intendencia.

Si bien se puede observar lo anterior como un sano principio de representación, la verdad de las cosas es que desde antes de nacer México como nación –pues ésta no existía aún, ni el concepto de “mexicanos”, dado que se trataba todavía de la Nueva España--, vio así germinar dos factores que hasta la fecha –con el desplazamiento del PRI de la Presidencia de la República--, se han convertido en un lastre para el país:

La conformación de facciones político-económicas a todo lo largo y ancho del territorio, y
La entronización de caudillos provinciales que sólo durante la vigencia del Presidencialismo, pudieron ser sometidos.

Pero en fin, el caso es que la conformación del Congreso Constituyente fue tramposa, dado que provincias poco pobladas, como era el caso de las del norte del país –y que finalmente habrían de perderse precisamente por lo mismo durante la gestión presidencial de Antonio López de Santa Anna--, resulta que tuvieron más delegados que las provincias con una mayor densidad demográfica.

Las primeras elecciones, no estuvieron organizadas por ninguna institución independiente, sino que quedaron en manos de los ayuntamientos, lo que propició que los elegidos, integrantes del Congreso Constituyente, fueran los más poderosos, regionalmente hablando. Independientemente de los problemas que surgieron en el ámbito político, y que no son objeto de nuestro estudio, el principal problema que tuvo que enfrentarse –más allá del de elaborar la Constitución, tarea para la que dicho constituyente fue deliberadamente incapaz durante más de un año, hasta que Iturbide lo forzó a ello, mediante la convocatoria a una Junta Nacional Instituyente--, fue el de la falta de recursos públicos.

Simple y llanamente, no había dinero. Ni para pagar a la tropa –que se convirtió en el principal problema para la gobernabilidad--, ni para cubrir los gastos del aparato administrativo, ni para hacer detonar la economía nacional, que había sido traumáticamente afectada por determinaciones asumidas por las tropas independentistas: se había provocado la intranquilidad en los sectores productivos, propiciando una salida de capitales. Por si ello fuera poco, “aún cuando Hidalgo fue derrotado, la insurrección se extendió por todo el país y afectó las operaciones mercantiles y el crédito; era evidente que tendría que hacerse frente a una guerra prolongada, y la gente de dinero prefería conservar lo que le quedaba en vez de prestarlo con gran riesgo” (1).

Frente a tal situación, para financiar las tareas independentistas, “al principio se recurría al mismo método de confiscación violenta que ya había empleado Hidalgo. Así, en 1812 los insurgentes se apoderaron de un convoy cuyo valor ascendía a más de 2 millones de pesos; eran tropas que estaban fuera del control de Morelos, de modo que éste, aparte de un regalo personal, no recibió nada” (Óp. Cit p. 23).

Tal y como se ha documentado por las investigaciones realizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los investigadores de El Colegio de México, en un estudio expreso sobre las raíces de la deuda externa, el optimismo que había generado la independencia nacional, en buena medida por la riqueza minera generada por la explotación industrial importada por los españoles, se vino rápidamente abajo con motivo de la paralización de actividades productivas y el saqueo de las arcas públicas a manos de los rebeldes.

(1) Bazant, Jan, Historia de la Deuda exterior de México, El Colegio de México, 1995, p. 19.
(2) Óp. cit., p. 23.

Para cuando llegó Iturbide al poder, las arcas públicas estaban vacías. Y la riqueza nacional, en su conjunto, ya sólo representaba una cuarta parte de la calculada en 1810, según dio cuenta José María Luis Mora en su estudio sobre el particular (3)

Y “cuando Iturbide solicitó al Congreso que legislara en materia de impuestos o que autorizara medidas extraordinarias para satisfacer las necesidades fiscales, los legisladores dieron largas al asunto o, en el mejor de los casos, autorizaron al ejecutivo a que se procurara 300 000 pesos “por los convenios que pudiese”. “ (4)

Una vez que Iturbide fue forzado a dejar el poder, los grupos representados en el Congreso designaron como Presidente a Guadalupe Victoria y, en lo que constituía el pago económico por la presión que habían ejercido contra Iturbide, los legisladores concedieron a los nacientes estados, controlados militar y políticamente por facciones operadas desde Estados Unidos o potencias europeas, el “46% de los impuestos recaudados en la época colonial por el gobierno virreinal –incluyendo las alcabalas, las contribuciones sobre oro y plata, impuestos directos personales y el porcentaje de los diezmos eclesiásticos que correspondía al gobierno--. Por su parte, los estados acordar pagar un subsidio mensual, conocido como el contingente, al gobierno federal, gravamen que cada estado calculaba sobre la base de su población y su riqueza estimada. Sólo en el primer año, en 1824, los estados entregaron efectivamente su contribución al gobierno federal. Aquél año, las transferencias de los estados significaron 21.7% del total del ingreso federal; a partir de entonces cayeron a 9,2% en 1825 y 1826, y a 5.8% en 1827. De este modo, el gobierno federal se vio obligado a financiarse cada vez más con préstamos de casas bancarias europeas” (5) Evidentemente, el costo de la concesión política a los recién creados “estados” o “entidades federativas, tuvo un elevado costo para las finanzas públicas, que se vieron notablemente afectadas en sus ingresos y dependientes del poder de los grupos político-económicos que se fortalecieron al amparo de la compra-venta de fidelidad a los Presidentes.



(3) Mora, José Ma. Luis, México y sus Revoluciones, vol. 1, p., 449)
(4) Ávila, Alfredo, Gobernantes mexicanos, Tomo Uno, Fondo de Cultura Económica, 2008, p. 40)
(5) Ann, Timothy, Op. Cit., p.62)




POR QUE LOS GOBERNADORES Y
LOS ESTADOS NO SON SOBERANOS

Esta situación se modificó al paso del tiempo, sobre todo a partir de la Constitución de 1917 y, posteriormente, con la conformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980.
Pero antes, se volvió a evidenciar la caída drástica en los ingresos fiscales durante el régimen callista, lo que propició que en 1925, se organizara la Primera Convención Nacional Hacendaria, para analizar la baja recaudación. Federación, estados y municipios, la verdad de las cosas, cobraban sobre un mismo asunto. No había parámetro constitucional para definir el límite o esquema de competencias.

En 1933 se llevó a cabo la Segunda Convención Nacional Fiscal. Con Lázaro Cárdenas la iniciativa de Ley de Competencias no fue aprobada por el Congreso y en 1947 se celebró la Tercera Convención, de la cual se derivó la Primera Ley de Coordinación Fiscal 10 años más tarde, frente a la necesidad de establecer una coordinación auténtica. Llega la Ley de Ingresos Mercantiles y por primera ocasión se habla de la necesidad de establecer la concurrencia fiscal, de tal manera que se puede incidir en un mismo objeto, pero de manera regulada.

El afán de evitar la doble tributación, así como el buscar la simplificación fiscal, terminaron por llegar al extremo opuesto: de regalar al Gobierno Federal la mayor parte de los ingresos, y dejar a estados y municipios con reducidos márgenes de tributación local, y hacerlos depender del centro, mediante meras participaciones.

En 1980 se puso en funcionamiento, apenas, la Primer Ley de Coordinación Fiscal, ante la falta de reglas para cobrar impuestos. Entra en vigor el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Se eliminaron 400 impuestos locales. Se estableció el compromiso de “repartir” los ingresos fiscales, pero no se dijo cómo se realizaría tal tarea. Fue así que a su vez surgieron los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Es así que el movimiento pendular que se dio desde la consumación de la Independencia, el beneficiado finalmente fue el Gobierno Federal y, concretamente, el titular del Ejecutivo, que a través de sus poderes meta constitucionales, conformó el esquema presidencialista que a la fecha sobrevive en el ámbito fiscal, no obstante las acotaciones hechas por el Legislativo a sus atribuciones, a partir del año 2000.

El punto central, en efecto, es que a partir del cambio de partido en el poder, la relación de relativa sumisión de los gobiernos estatales frente al Ejecutivo, tiene por base el federalismo fiscal prevaleciente, y que no es sino una máscara del centralismo fiscal que ha pervivido con otro nombre.

Los Presidentes de la República siguen teniendo buena parte de control político, merced al esquema fiscal centralista, que se presume como si se tratara de uno federalista. Y uno de los brazos que permite al Ejecutivo no únicamente accionar sino también manipular y someter, es el conocido como Ramo 33.

El famoso Ramo 33 parte del supuesto de que los recursos que se poseen son “de la Federación”. Pero también, de que desde el centro, dichos recursos les son asignados a los Estados para mejorar su situación económica y dotarlos de mayor capacidad de gasto.

El problema está en que los recursos derivados del Ramo 33, no pueden ser gastados por los gobiernos estatales conforme a las necesidades reales que tienen, sino que de antemano se asignan desde el centro a áreas que no necesariamente son prioritarias en los estados.
Mediante la Ley de Coordinación Fiscal se establecen únicamente ocho rubros en los que pueden ser empleados dichos recursos económicos por parte de los gobiernos estatales:

1.- Instrucción básica.
2.- Educación técnica y adultos.
3.- Fondos para la Salud.
4.- Fondo de aportaciones múltiples.
5.- Seguridad pública.
6.- Fondo de desarrollo municipal.- Infraestructura urbana.
7.- Fondo para el fomento municipal.- Infraestructura educativa.
7.- Fondo para el desarrollo de entidades federativas.

A través de ese mecanismo, sin embargo, se consolida el centralismo fiscal, ya que permite al Ejecutivo un férreo control político a través de auditorías.
A) El Ejecutivo puede auditar a los gobiernos estatales.
B) Ordena cómo deben de gastar los recursos.
C) Ordena en qué deben gastarlo.

Se llegó a establecer el Convenio de Colaboración Administrativa, para darles acceso a los ingresos por el cobro de derechos, pero del total de lo recaudado sólo el 1% era para las entidades federativas. Ante tal situación, gobernadores del Partido de la Revolución Democrática se reunieron. Se les unieron los del Partido Revolucionario Institucional. Y, frente a la solidez que presentaba el bloque en el inicio del gobierno de Vicente Fox, no les quedó más remedio a los gobernadores del Partido Acción Nacional que adherirse. La Asociación Nacional de Gobernadores derivó en la Confederación Nacional de Gobernadores (CONAGO), que en 2004 produjo un Pronunciamiento en Cuatro Ciènegas.

En dicho Pronunciamiento hacen extensiva su exigencia para reemplazar la Coordinación Fiscal por una Coordinación Hacendaria, que les permitiera:

Colaborar para recaudar.
Colaborar para administrar recursos
Colaborar para aplicar o gastar recursos libremente.El esquema de dependencia se ha mantenido, de tal suerte que el 90 por ciento de los recursos estatales provienen de la Federación. ¿Alguien podría encontrar otra causa de la docilidad con que los gobernadores de oposición al partido en el poder se mueven ante el Ejecutivo?.