Descentralización vs. Federalismo Fiscal

Genealogía de la crisis fiscal

El Estado, después de casi 5 décadas de crecimiento relativo, entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y los años 80, enfrenta una profunda crisis coyuntural y estructural, acentuada sobre todo por los rezagos sociales y de infraestructura, que se traducen en fuertes demandas sobre las instituciones de la administración pública. En un contexto de precariedad económica y de elevación del contenido cuantitativo y cualitativo de la demanda agregada, las tensiones políticas y sociales inciden en el debilitamiento de la capacidad de acción del Estado, e inclusive sobre la gobernabilidad y la legitimidad.
El manejo de las variables macroeconómicas y el financiamiento y operación de los programas públicos, diseñados sobre la base de colocar en manos de las agencias centrales el control de los recursos y las políticas de mayor importancia, en su momento impulsó, principalmente, la industrialización y la formación de excedentes económicos y cadenas productivas y comerciales que fueron desbordando paulatinamente el ámbito central, hasta eclosionar en el último tramo del Siglo XX.
La ruptura de la capacidad del aparato estatal para sostener las políticas de crecimiento, pleno empleo y bienestar, todas ellas ejercidas dentro del modelo centralizador, recorre el mundo, aún cuando la sintonía nacional se efectúa con base en las particulares características de cada Estado nacional. En el caso de México, de igual manera, desde la década de los 70's se genera un consenso político y público sobre la insostenibilidad del modelo centralizador. Desde entonces se dio el reconocimiento implícito de que la concentración demográfica y económica, además de la centralización de las decisiones, genera costos crecientes y disfunciones en la administración pública, lo cual va en detrimento directo del desarrollo económico. Ortega Lomelín (1994), señala que el Estado, para afrontar su crisis y su cuestionamiento político, hace un primer esfuerzo, en el ámbito administrativo, de desconcentración, tanto dentro de las instituciones públicas como en su expresión territorial.
El creciente déficit fiscal y la austeridad que ello impone, en un contexto de graves desequilibrios regionales, no hace posible mantener la inercia incremental del gasto público y sus modalidades de operación centralizada, pues ello no sólo vulnera la baja credibilidad hacia las instituciones del Estado, sino la eficacia de la acción pública en su conjunto.
En consecuencia, la estrategia del Estado para superar la crisis tiene un origen marcadamente económico, aunque potencie importantes pautas políticas, nada menos que orientadas a la transformación del Estado mismo. Desde la perspectiva de Alfonso Parejo (1986), ello conduce a tres decisiones sustantivas:
1) Transformar el diseño económico, financiero y administrativo de los programas públicos,
2) Fortalecer la coordinación intergubernamental (federación, estados, municipios) para hacer más eficiente el gasto público, y
3) Estimular la participación de los grupos sociales en el diseño de los proyectos y en la realización de las acciones concertadas.
La Descentralización como estrategia del Estado federal
Aunque la descentralización no es un fenómeno esencialmente nuevo, la crisis del modelo de Estado predominante desde la post-guerra la ha convertido en una tesis universal. La descentralización pone en quiebra la idea de la eficacia del modelo unitario, a través de la asunción de procedimientos materialmente federales y también a los modelos federales, muchos de los cuales funcionan realmente de manera centralizada.
La existencia de sistemas federales armonizados con principios liberales, sobre todo en el caso de los originados durante el siglo XIX, propicia que la crítica al modelo centralizado no tenga como eje la propuesta de sustitución del sistema federal, sino la de discutir la manera de profundizar en la descentralización para reactivar dicho modelo. La cuestión de la legitimidad y de la eficacia encuentra, en el caso del federalismo, una articulación para enfrentar la crisis del Estado a través de la vía de relanzar el contenido y alcance de sus procesos de descentralización.
La descentralización consiste, luego entonces, en el plano de políticas públicas nuevas y específicas, en gran medida, en revertir el flujo migratorio de hombres, de recursos materiales y de recursos financieros de la periferia hacia el centro, para reactivar los mercados y las regiones como medida de reequilibramiento del desarrollo.
Después de 1929, la solución aplicada para superar la crisis de centralización fue que el Estado asumiera la función de redistribuir, descentralizando, una porción de los ingresos nacionales entre la población para estimular el consumo, la producción y la actividad económica general. Esto llevó a una constante expansión e intervención del Estado en la economía, incluyendo esto a la administración pública. Sin embargo, lejos de detenerse este proceso, no sólo continuó sino que se aceleró, concentrando más la riqueza y obligando al Estado a incrementar su intervención para de nuevo redistribuir los ingresos y compensar los efectos negativos de la centralización.
Raúl Olmedo (1984), apunta que el principal problema de México es el desempleo y el subempleo de sus riquezas potenciales, tanto humanas como naturales y materiales. De acuerdo con dicha premisa, las zonas de menor productividad y las de mayor productividad también manifiestan una desigualdad que genera los flujos migratorios de población, de recursos materiales y financieros que van de las zonas de menor a las de mayor productividad, lo cual constituye el principio y las características básicas de la centralización. Esto conlleva directamente a la ineficacia e ineficiencia del sistema en su conjunto, aunque la percepción de los actores lleva a dar mayor peso al análisis de las finanzas públicas y a centrar en ellas la causa de la descentralización fiscal. Pero, indudablemente que la idea de la descentralización fiscal no significa lo mismo ni en su diseño ni en su implementación para todos los niveles de desarrollo ni para su régimen político específico. Por ello es que su connotación adquiere una forma singular en un sistema federal, que establece una diferencia conceptual y procesal entre descentralización fiscal y federalismo fiscal.
Las finanzas públicas son los recursos con los que el gobierno proyecta sus actividades, desarrolla sus proyectos y opera sobre la economía nacional. Las finanzas públicas comprenden subsistemas recaudatorios y de distribución del gasto así como supervisores del ejercicio del mismo.
Nuestro país se ha caracterizado por un serio divorcio entre la norma y la realidad que ésta pretende regular. Aunque la Constitución prescriba que vivimos en una república, democrática, representativa y federal, la realidad es que la estructura administrativa y gubernamental observa desde tiempos muy remotos una clara centralización de recursos, decisiones y desarrollo. Esta lógica entre la federación y los estados se repite en los estados con relación a sus municipios y en las cabeceras de éstos últimos respecto a las delegaciones más alejadas.
Es de suponerse que una distribución del gasto público es más equitativa en el caso de un Federalismo fiscal que en el de un país de régimen unitario, sin embargo existen algunas excepciones a la regla y es México una de las más excepciones más representativas a nivel internacional, al grado tal que su distribución fiscal es más parecida a los regímenes centralistas que a los federales.
Las excusas más recurrentes de la administración central para no distribuir mayores porcentajes de gasto público son por un lado la falta de preparación de las entidades para el manejo del gasto y por el otro la necesidad de coherencia de las macro políticas gubernamentales. Sin embargo estas excusas se tambalean fácilmente ante la evidente realidad de que los estados y algunos municipios están adquiriendo cada vez mayor capacidad administrativa; aunado a nuevos esquemas de gestión que demuestran que centralización no necesariamente implica eficiencia.
El nudo político y jurídico que fundamenta la cooperación y la división de competencias en un sistema federal, además de ser la fuente más clara de conflictos y de reimpulso al federalismo es su carácter económico o facultad tributaria. La posibilidad de fuentes propias de ingresos, su cuantía y su tamaño, tiene una relación directamente proporcional con la independencia de las decisiones y las acciones que ejercen las unidades locales para conducir sus relaciones socioeconómicas y su desarrollo (Carpizo, 1973).
Los gobiernos locales o regionales están obligados a limitar sus gastos a sus niveles de ingresos, que dependen de los ingresos impositivos que obtienen y del dinero que les transfiere el gobierno central. Sin embargo, éste puede generar ingresos, aparte de los impuestos, para equilibrar su presupuesto. Además, el sistema impositivo no tiene como único fin la obtención de ingresos, sino que es un instrumento esencial de la política fiscal.
Manuel Alcántara (1994), ha apuntado con certeza que en el contexto en donde se ha logrado la creación exitosa de microsistemas políticos locales se ha fundado, sobre todo, en el alcance de un ritmo de distribución de competencias para superar la desigualdad entre el centro y los estados. La descentralización fiscal es uno de sus contenidos fundamentales y también la que produce las mayores situaciones de conflicto, tanto en lo relativo a la gestión de la fiscalidad como a los criterios de redistribución. La manera en que se conduce y se negocia este proceso impacta tanto la gobernabilidad como el alcance de los objetivos planteados en los procesos de descentralización.
La evolución de la descentralización fiscal mexicana puede apreciarse en la siguiente tabla:
Fuente: Chávez Presa, J., Los Límites del Federalismo; Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, El Reto del Desarrollo Local, PNUD, 2004.
Es claro que la estructura financiera del Estado depende de las capacidades económicas y fiscales municipales. Por ello, la lógica del sistema federal hace descansar en este nivel sus fuentes de ingreso, asumiendo la facultad de redistribuir los recursos e impidiendo los gravámenes locales, más allá de algunos derechos y del impuesto a la propiedad inmobiliaria. Esta relación también implica otros factores agregados que responden a la necesidad del Estado de resolver su crisis presupuestal. Por ello, la descentralización fiscal busca también concretar los sistemas de cobro al ciudadano y asegurar que la ampliación de la base fiscal se cumpla. Los sistemas de coordinación y los convenios, abren la participación de los órdenes de gobierno local en la administración del sistema impositivo, recibiendo beneficios por ello, a cambio de colaborar en la ampliación recaudadora y en la disminución de la evasión fiscal.
Ruiz Massieu (1987), señala que la legislación de 1982 en materia municipal, por primera vez enlistó de manera específica y enunciativa las fuentes tributarias municipales, preservando la vía de su ampliación por leyes y convenios descentralizadores. En ella se reconoce que ante la necesidad de fortalecer la gestión municipal, pero también con el reconocimiento de la baja capacidad técnica y de formación de recursos humanos de un número amplio de ellos, se estableció que los municipios podrían convenir con los estados que estos administren sus contribuciones.
No obstante, de acuerdo con el concepto de que el municipio no forma parte del pacto federal, sino de los estados, los recursos federales no se otorgan de manera directa, sino a través de los propios estados, aunque los convenios de coordinación fiscal, la ley de coordinación fiscal y los convenios de desarrollo que se suscriben entre los estados y la federación contienen bases, montos y plazos para no obviar la participación de los gobiernos estatales, pero también para configurar reglas o candados que permitan asegurar la entrega oportuna y completa de dichas participaciones a los ayuntamientos.
Investigaciones recientes demuestran serias limitaciones para el ejercicio de la competencia tributaria municipal, mismas que pueden señalarse en varios apartados:
Limitaciones atribuibles a los contribuyentes: en el nivel municipal, el contribuyente es afecto a definir prioritariamente el pago de sus compromisos fiscales; si es consciente de estos, privilegia el pago de contribuciones federales y estatales, relegando las municipales. También como resultado de la falta de conciencia tributaria, es común que el contribuyente no conciba la importancia que la entrega de recursos financieros representa para la autoridad municipal, pero sobre todo para el bienestar de la comunidad.
Limitaciones atribuibles a la autoridad municipal: debido a la gran heterogeneidad del municipio mexicano es imposible establecer generalizaciones en estos aspectos. La primera limitante, y tal vez la más generalizada, es el rezago en el desarrollo de la capacidad técnica de las administraciones municipales, además de que los responsables de manejar las haciendas públicas son seleccionados más por criterios políticos que apelando a su capacidad técnico-administrativa. Ante la incapacidad de perfeccionar los sistemas de administración tributaria, el gobierno municipal pierde la oportunidad de captar mayores recursos propios y, en algunas ocasiones, incluso incrementa el costo municipal de captación de los tributos, lo cual provoca que, lejos de mejorar las finanzas municipales, en el corto y mediano plazo se presenten grandes presiones sobre ellas. De ahí que el sistema local funda su autonomía, hasta ahora y de manera general, en el control unilateral del impuesto a la propiedad inmobiliaria, mejor conocido como predial.
Sin embargo, los efectos de la inflación han propiciado un aumento en la base impositiva y esto empeora por la progresividad de estas tasas. Los gobiernos locales, léase ayuntamientos, ven afectada una importante fuente de popularidad con esa tendencia y actúan de manera que se evite el impacto desmesurado, ajustando lenta y gradualmente el valor de los inmuebles. Esta estrategia, fundada en una decisión política, efectivamente amortigua su incidencia en la población pero, en contrapartida, deteriora los ingresos propios del municipio y aumenta la importancia de las participaciones e ingresos por vía federal así como la importancia del centro. Como apunta acertadamente Norberto Bobbio (1997), lo anterior ha acentuado la tendencia tanto del gobierno central, como del nivel estatal de controlar los ingresos, a través de las leyes de ingresos, por lo que la expresión concreta de la autonomía financiera del gasto se reduce a la mera autonomía de gasto.
El punto clave de un Estado federal no es tanto su naturaleza jurídica, sino también importa su carácter económico. La fuerza del federalismo se puede resumir en la posibilidad de que las entidades federativas pueden existir sin la ayuda económica del centro o si al contrario, una parte considerable de sus gastos son cubiertos por la federación. Cuando las entidades federativas dependen totalmente del poder central, se observa que ese sistema federal se aproxima al unitario, pero con una considerable descentralización administrativa, y en menor grado, política.
Cabe señalar la escasa fuerza del municipio en el esquema de descentralización legislativa y económica, ya que además de que no se considera parte del pacto federal, sino división de los estados, también desempeña un papel marginal en materia tributaria. Es hasta años recientes que recibe la posibilidad de cobrar derechos y tarifas por bienes y servicios públicos, pero no puede establecer impuestos de naturaleza económica relacionados con el consumo o la producción.
La operación municipal demuestra un círculo vicioso: el municipio no desarrolla fuentes de ingreso propias, en buena medida porque tiene una garantía que es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Mejía Lira (1999), reconoce que, de esta manera, una política de estímulo presenta un efecto inercial negativo, fundamentalmente por la manera en que es concebida y operada. Los factores que acentúan este proceso son el agotamiento gradual de las fuentes de ingreso directo de los municipios por la coexistencia de factores técnicos, administrativos, aplicación de la legislación urbanística, actualización de instrumentos fiscales y saneamiento de los precios y tarifas de bienes y servicios municipales, entre otros.
La hacienda municipal es inconsistente en la captación de ingresos propios, fundamentalmente por la relación viciosa en la captación y distribución que se efectúa en el contexto de la coordinación fiscal estado-federación aún cuando las fuentes de ingresos propios están claramente identificadas. No todo el proceso de valoración, cálculo y determinación de tasas, cuotas, tarifas y precios lo determinan las propias autoridades municipales bajo el criterio de la capacidad de pago de la población. Por ello, no se ha llegado plenamente a la utilización del catastro como instrumento urbanístico multifinalitario. La estructura de ingresos provenientes de la propiedad inmobiliaria no cuenta con una formación integral que incluya factores y criterios derivados del tipo de urbanización, servicios públicos disponibles, desarrollo económico y estratificación de la capacidad de pago de la población.
El lento proceso de una legislación fiscal descentralizada no se ha alcanzado, por lo que subsisten vicios centralistas, reproducidos a escala regional. Es el caso de la práctica de formar los anteproyectos de leyes de ingresos municipales, en donde se hace una consulta somera del punto de vista de los alcaldes de mayor peso en una entidad. Esto disminuye sustantivamente el proceso legislativo, porque se ejecuta como mero procedimiento sin mayores posibilidades de análisis crítico e influencia del interés de los ayuntamientos. Esto es una de las causas de la obsolescencia de las legislaciones tributarias, que aún mantienen conceptos, fórmulas de cálculo y contenidos que han entrado en desuso frente a realidades como la urbanización y la asunción de nuevas potestades regionales[1]. El sistema financiero se diseño para una gestión pública vertical y no ofrece salidas al incremento de la complejidad territorial y social.
En el frío entorno de las estadísticas, encontramos que la estructura fiscal actual evidencia que el 80% de los recursos fiscales lo administra la federación, el 15% los estados y sólo el 5% los municipios. Así, las alcaldías practican una economía dependiente y de subsistencia. El 80% de su ejercicio es gasto corriente y sólo el 20% es de inversión, además de que la mayor parte de los recursos provienen de participaciones federales.
Al municipio se le ha relegado como realizador de las obras importantes de infraestructura; es a la federación y a los estados a los que han correspondido las inversiones de gran trascendencia.
Hugo Nicolás Pérez (1999) resalta que los gobiernos municipales dedican una gran parte de su presupuesto al gasto corriente, indispensable para el mantenimiento del aparato administrativo, y al sostenimiento de la prestación de los servicios públicos. Señala también que el gasto de inversión es poco significativo, ya que si bien casi una tercera parte se canaliza por este rubro, el mismo debe ser mayor si se quiere convertir al municipio mexicano en un importante detonador del desarrollo. Las decisiones de inversión de los gobiernos municipales se determinan más por el monto de participaciones que reciben, que por un programa de inversiones vinculado a la planeación municipal.
Como vía de solución a la crisis fiscal, en muchos países ha aumentado la emisión de deuda por parte de las administraciones locales y los municipios. Estas emisiones son muy parecidas a las de los gobiernos centrales, pero comportan mayores riesgos. Por ello tienen rendimientos, después de impuestos, superiores a los de la deuda del gobierno central, incluso cuando el plazo de vencimiento es el mismo. Además del mayor riesgo que comportan, estas emisiones de deuda tienen otra característica esencial: sus ventajas fiscales. Aunque los ingresos derivados del aumento del precio de los bonos están totalmente sometidos a gravamen, el cupón pagado está exento de los impuestos sobre la renta del gobierno central, y tampoco pagan impuestos en la administración local que los emite.
Debido a este trato de favor fiscal, los rendimientos de las emisiones de las administraciones locales suelen ser inferiores a los de la deuda pública del gobierno central. En México, el primer ejercicio de una práctica similar se ha dado hasta el año 2002, como mecanismo de transición inicial entre la dependencia de las transferencias federales y un sistema de endeudamiento local basado en el mercado[2].
Por regla general, la distribución del gasto público obedece a dos prescripciones: la territorial (a través del orden federal, estatal, y municipal) y la sectorial (salud, educación, seguridad, ecología, etc.). La prescripción territorial obedece a diferentes escalas de descentralización del gasto, las que dependen a su vez del tipo de régimen (federal o unitario) y de la voluntad política para ser congruente con el régimen adoptado. La distribución sectorial obedece a las prioridades gubernamentales de los compromisos públicos y al cumplimiento de sus obligaciones en el ámbito de la deuda pública.
Varios estudios demuestran que entre más centralizado se encuentran los niveles de decisión y ejercicio del gasto público, mayor porcentaje del mismo se invierte en los gastos de administración. Así mismo, colateralmente, existen opiniones que recomiendan que en países con bajos índices de desarrollo el gasto se encuentre lo más centralizado posible a fin de evitar corrupción y despilfarro.
Debe comenzar a discutirse con seriedad la posibilidad y mecanismos de descentralización del gasto público a efecto de romper las inercias de control político y económico sobre las regiones. Inercias que a su vez producen serios índices de marginación y atraso social.
Una nueva distribución del gasto público requiere de grandes dimensiones de acuerdo entre las principales fuerzas políticas y sociales de nuestro país, a la par de rigurosos criterios técnicos y estudios académicos que adviertan sobre los riesgos de continuar igual o de cambiar sin una dirección viable política, social y técnicamente.
Entre la descentralización fiscal y el federalismo fiscal como opción nacional
Pese al prolongado proceso de descentralización seguido en nuestro país, lo cierto es que no se ha logrado crear una adecuada infraestructura institucional para generar políticas adecuadas que se desarrollen a través de marcos normativos y legales; organizaciones encargadas de coordinar y fiscalizar y, estrategias de planeación y evaluación de los resultados.
Adicionalmente, no es evidente la transparencia en la supervisión de las cuentas públicas a través de informes estatales y contables. Por ejemplo de 1992 a 1996 no hubo cuenta pública en materia de educación.
Las transferencias federales no compensan las disparidades regionales.
A pesar de las fórmulas y criterios de distribución del Ramo 33 no se han otorgado incentivos claros a la solución de los rezagos ni a la ineficiencia recaudatoria: además de que se ha acentuado la dependencia financiera por parte de los gobiernos locales.
Se debe hacer frente a un proceso nuevo, cada vez más importante, que consiste en otro orden de gobierno, que es el nivel metropolitano.
La descentralización fiscal se encuentra caracterizada por la falta de una visión integral del federalismo que se oriente a cuestiones relativas a reformas en la recaudación tributaria; cooperación y coordinación intergubernamental; reducción de disparidades regionales y una mejor cobertura de bienes y servicios públicos.
La mayor debilidad de este proceso es que se ha sido concebido desde el nivel central con poca participación de los estados y municipios, limitada sólo a transferir recursos sin considerar su impacto y divergencias a nivel regional.
Ello se refleja en la falta de autonomía fiscal por parte de los estados para la prestación de servicios, recaudación y manejo de recursos propios, falta de mecanismos de solución de controversias en temas fiscales en niveles inferiores al federal y, en general, por la lenta descentralización del sistema.
Conviene diferenciar entre lo que podemos llamar descentralización fiscal, con lo que se denomina federalismo fiscal. Son nociones diametralmente diferenciadas. El primer caso se define como un proceso de transferencia de recursos y competencias, diseñado, conducido y muchas veces operado desde el poder del centro. Constituye una auténtica política de garrote y zanahoria, pues bajo la promesa de mayores recursos, se terminan imponiendo los sistemas de recaudación, administración y aplicación misma de los recursos, con un elevado grado de control político vertical. En este esquema, la posibilidad de la visión regional y local es prácticamente imposible y quien abre y cierra el filtro de las demandas y capacidades locales es el nivel federal.
En el caso del federalismo fiscal, aludimos a un modelo de redistribución de recursos y capacidades fiscales, cuyo ingrediente fundamental es la esencia de la administración pública, que es la negociación. Por lo tanto, en este caso se trata de un proceso, desde su diseño, horizontal y transversal, sujeto a la negociación, la cooperación y el acuerdo, esencialmente políticos, sobre el basamento del reconocimiento a las unidades subnacionales de personalidad jurídica, capacidad política y como el eje de la gobernabilidad en un nivel bien definido territorial, poblacional y legislativamente. Por lo tanto, las entidades y los municipios se reconocen como interlocutores legítimos y válidos para negociar los grandes marcos y la operación cotidiana de la descentralización fiscal.
Mientras que en la descentralización fiscal predomina el enfoque central y económico, en el federalismo hacen lo propio la percepción política y social. No obstante de que se advertirá en un proceso de federalismo fiscal una mayor complejidad y dificultad para arribar a acuerdos, lo cierto es que en este modelo la asunción de derechos y de responsabilidades es más profunda, las entidades locales pueden madurar administrativa y políticamente con mayor velocidad, las políticas se acercarán más a las reales capacidades y necesidades específicas de las zonas territoriales, además de que tendrá la ventaja de sustentar verdaderos microcircuitos locales, que potencien el desarrollo general, como se ha demostrado en varios países, tomando como ejemplo el caso italiano, desarrollado ampliamente por Robert Putnam (1993).
La descentralización se ha visto con ventajas más superiores que sus inconvenientes, dando lugar a este nuevo campo en las finanzas públicas, conocido como federalismo fiscal. La determinación del tamaño y del nivel de la unidad de gobierno que puede elevar la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos, es un tema que el federalismo fiscal resuelve por consideraciones técnicas y por medio de un sistema de compromisos entre los gobiernos federal y local, que son su fundamento[3].
La teoría de la descentralización fiscal se ocupa de los problemas económicos relativos a arreglos de las finanzas públicas. En contraste, el federalismo fiscal, sin descartar los aspectos económicos, se ocupa del arreglo especial del poder expresado a través de las finanzas públicas. Su problemática es dual: político-económica.
En consecuencia, mientras que aquella es aplicable a cualquier forma de organización nacional, ésta sólo se refiere al modelo federal de organización del Estado. Ambas se distinguen también por los siguientes elementos:
La teoría de la descentralización fiscal (DF), propone arreglos estáticos y soluciones definitivas. El federalismo fiscal (FF), enfatiza la negociación y los permanentes ajustes y reajustes, preservando la filosofía del federalismo como sistema político.
La teoría de la DF es optimizadora en el arreglo espacial de las funciones fiscales. El FF preserva atributos federalistas, fundamentalmente el de la autonomía de las partes, no sólo en términos de estructura sino real, por la capacidad de toma de decisiones fiscales concertadas y negociadas.
La teoría de la DF persigue un objetivo de equilibrio en la reasignación de funciones fiscales y de recursos. El FF busca simplemente ajustes.
La teoría de la DF origina desde el centro las soluciones al desequilibrio fiscal vertical y horizontalmente y suplementariamente en las bases geográficas. El FF busca soluciones de ajuste en las bases territoriales y subsidiariamente por el centro.
Otra diferencia importante es que la teoría de la DF tiene un contenido casi exclusivamente economicista, ocupándose preferentemente de los medios con los cuales los diferentes niveles de gobierno contribuyen a los objetivos del gobierno central, mediante esquemas de descentralización fiscal. El FF es más estructural y de contenido político.
Desde el Óptimo de Pareto, subsiste la idea de que siempre es más eficiente proveer bienes públicos por cada uno de los niveles inferiores de gobierno que la que pudiera lograr un único nivel central de cualquier cantidad de dicho bien público repartida uniformemente en todas las jurisdicciones. Independientemente de que no considera las economías de escalas y otras externalidades, este teorema muestra que el máximo bienestar no sólo deriva de la cantidad de la provisión del bien público, sino además, de su provisión descentralizada.
Aunque resulta importante la aportación de la teoría de la descentralización, el enfoque dirigido a las cuestiones técnicas, le impide considerar el tema de las divergencias existentes entre preferencias y visiones e intereses de los diversos gobiernos, por lo que no plantea la manera de abordar la negociación de tales preferencias. El federalismo fiscal resalta como problema básico el análisis de procesos e instituciones democráticamente adecuados que sirvan para negociar y reconciliar los objetivos diversos entre los niveles políticos de un estado federal.
El camino del federalismo fiscal implica acuerdos sostenidos, respetados y ejecutados por las partes, con un avance sustantivo que implica mayor autonomía y responsabilidad fiscal a nivel estatal y municipal, así como mayor participación política.
Involucra la necesidad de mayor transparencia en el acceso a la información y la rendición de cuentas a nivel subnacional y tiene efectos importantes en temas vitales para el desarrollo del país como son:
La estabilidad macroeconómica,
La disminución de los niveles de pobreza,
La prestación de servicios sociales y,
La calidad de la gestión gubernamental.
Referencias:
Alcántara, M., Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994,
Cabrero Mendoza, Enrique (coord.), Los dilemas de la Modernización Municipal: Estudios sobre la Gestión Hacendaria en Municipios Urbanos de México, México, Miguel Ángel Porrúa, 1996,
Carpizo, J., Federalismo en Latinoamérica, México, UNAM, 1973,
Chávez Presa, J., Los Límites del Federalismo; Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, El Reto del Desarrollo Local, PNUD, 2004.
Martínez Almazán, Raúl, Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano, México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1996,
Mejía Lira, J., La Importancia de las Redes Inter e Intragubernamentales, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal Núm. 62, Mëxico, INAP, 1999, 47-64,
Musgrave, Richard y Musgrave, Peggy, Hacienda Pública Teórica y Aplicada, México, McGraw Hill, 1991,
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Parejo A.; Olmedo, R.; Muñiz de las Cuevas, M.; Moreno, A. y Ruiz Massieu, J., Procesos de Descentralización en España y México, (comp. María Victoria Navarro de Flores), México, INAP, 1986,
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Ruiz Massieu, J., et. Al, Los Procesos de Transformación en la Administración Pública Iberoamericana: Limitaciones y Desafíos. Alcalá de Henares, INAP, 1987.