LA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LOS ÓRGANOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Por: Diana Ozuna Millán

El derecho de acceso a la información pública consagrado en el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta para el Estado Mexicano una de las tareas pendientes por concretizar, por eso la Reforma del Estado que actualmente se esta analizando en el Congreso de la Unión, debe avanzar también por este camino. Se debe reconocer que los avances en esta materia son importantes, sin embargo, muchos son los aspectos que hay que considerar para poder decir que, no solo existe un verdadero derecho al acceso a la información pública, si no también que existen los mecanismos constitucionales y legales para hacer efecto este derecho.

Actualmente la federación y las Entidades Federativas han emitido disposiciones jurídicas que regulan el acceso a la información pública, en las que se han regulado distintas formas de garantizar este derecho, tal es el caso a nivel Federa que cuenta con una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que crea un órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información denominado “Instituto Federal de Acceso a la Información Pública”.

Asimismo, el Distrito Federal a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal decreta la creación de un “órgano autónomo con personalidad jurídica propia y patrimonio, con autonomía presupuestaria, de operación y de decisión en materia de acceso a la información”, denominado Consejo de Información Pública del Distrito Federal.

Por su lado, el Estado de Nuevo León mediante la Ley de Acceso a la Información del Estado de Nuevo León crea un organismo público autónomo denominado Comisión de Acceso a la Información Pública de Nuevo León.

Así pues podemos observar que cada uno de los gobiernos a creado a través de sus legislaturas instrumentos que para unos son órganos verdaderamente autónomos, para otros son organismos descentralizados de la Administración Pública, y algunos otros, son órganos con una autonomía acotada en la que las autoridades locales forman parte del mismo, sin embargo, el derecho de acceso a la información pública por su importancia debe contar con mecanismos efectivos que garanticen una verdadera autonomía respecto a los órganos de gobierno, lo que permitirá que sus decisiones no dependan de cuestiones políticas.

La Reforma del Estado debe revisar y establecer parámetros que obliguen, tanto a la Federación como marco de referencia, como a las Entidades Federativas para que constituyan verdaderos organismos autónomos constitucionales que garanticen que la ciudadanía cuente con información confiable y responsable de las actuaciones no solo del gobierno, sino también de otras instituciones, como son los sindicatos, los partidos políticos y las organizaciones civiles.

Basta recordar que la ley federal emitida por el Congreso de la Unión no es una ley reglamentaria del artículo 6° constitucional, sino una ley secundaría que establece disposiciones jurídicas a las que deben apegarse las autoridades federales para el acceso a la información pública. Cabe recordar que el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, es un órgano encargado de promover y resolver sobre el derecho de acceso a la información pública, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece que como órgano de la Administración Pública Federal, los comisionados serán nombrados por el Ejecutivo Federal, aspecto que representa, sin lugar a dudas, una relación de “control y subordinación” hacia los mismos, situación que afecta el acceso a la información pública gubernamental.

Para el Distrito Federal las cosas no son del todo diferentes de la federación, en virtud de que cuenta con un “órgano autónomo” integrado no sólo por representantes de la sociedad civil, sino también por representantes del gobierno del Distrito Federal, convirtiéndolo así en un órgano que es juez y parte a la misma vez, lo anterior indica que la normatividad que regula la integración del Consejo resulta a todas luces contrario a la naturaleza jurídica de los órganos autónomos, en la que si bien la Teoría Jurídica Política, aún no define de manera precisa cuales deben ser las características normativas de este tipo de órganos, también lo es que existe un criterio hegemónico de que el surgimiento de este tipo de órganos es la de controlar o equilibrar la actuación de los poder tradicionales, convirtiéndolos así en órganos de equilibrio constitucional y político.

Si a lo anterior le añadimos los obstáculos a los que se ha enfrentado la aplicabilidad del efectivo acceso a la información, nos encontraremos que:

1. Se aplazó sin justificación alguna por parte del Jefe de Gobierno la publicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información;
2. El Jefe de Gobierno el mes de julio de 2003 interpuso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación una controversia constitucional con el fin de revisar lo correspondiente a la designación de los tres consejeros ciudadanos que llevó a cabo la Asamblea Legislativa en el 2003, con el fin de postergar la instalación del Consejo.
3. No obstante la Suprema Corte Justicia determinó que el hecho de impugnar la designación de los consejeros no impide la instalación del Consejo, por lo que le ordeno su instalación inmediata, ratificando de igual forma la designación de los consejeros previamente electos.

Debemos señalar que al llevarse a cabo el Cuarto Congreso Nacional, convocado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en el que se emitió un respetuoso y firme exhorto a quien fuera el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en ese periodo de gobierno, para promover las mejores condiciones para los ciudadanos del Distrito Federal y que el derecho de acceso a la información fuera vigente y eficaz. Exhortos en este sentido por las instituciones académicas se deben a la falta de certeza y compromiso político por parte de las autoridades del Distrito Federal a hacer efectivo este derecho que a nivel constitucional representa un derecho fundamental, sol basta recordar que desde que se aprobó la Ley Acceso a la Información Pública por la II Asamblea Legislativa en diciembre del año 2002, su aplicación ha tenido una serie de obstáculos.

Así pues la Reforma del Estado debe no solo modificar las instituciones gubernamentales, sino también la visión de cómo gobernar, pues debe haber un cambio en la cultura política para que los cambios institucionales tengan vigencia. Por ello y con el fin de evitar este tipo de actitudes antidemocráticas y discrecionales se debe analizar y discutir también la posibilidad de establecer como garantía constitucional el derecho de acceso a la información pública el cual será garantizado a través de verdaderos órganos autónomos que no guarden ninguna vinculación con los poderes del Estado.

Razón por la cual los congresistas, léase diputados y senadores, deben analizar la naturaleza jurídica de este tipo de órganos. Para lo cual se debe hacer un estudio histórico que les permita tomar más y mejores decisiones por el bien de nuestro país que es México, como se señala a continuación.

Para hablar de los “órganos constitucionales autónomos”, se debe señalar que la existencia de estos entes públicos, diferentes de los tradicionales, tuvieron su origen y desarrollo en Europa durante el siglo XIX, pese a, su incorporación se logra después de la primera guerra mundial, lo que desencadenó su reconocimiento en otros países del continente europeo. El surgimiento de los órganos autónomos encargados de la defensa de los derechos fundamentales del hombre, evolucionó la tradicional Teoría de la división de poderes, la cual surge para limitar el poder omnímodo de los reyes, en la que la emanación del poder provenía del rey; ahora, en el devenir de los años el poder radica no sólo en las instituciones, sino también en la sociedad, lo que ha provocado el surgimiento de entidades públicas distintas a los tradicionales, sin que ello afectará los principios constitucionales y democráticos establecidos en un Estado de Derecho, pues su funcionamiento forma parte de las atribuciones naturales del Estado.

Asi la principal causa por la que surgieron los órganos autónomos en Europa fue la ‘despartidocratización’ en el funcionamiento del Estado, en virtud de que los partidos políticos tienen una gran influencia en la toma de decisiones, tanto en los órganos de gobierno como en los parlamentos.

En México, la tendencia de contar con este tipo de entes públicos ha tenido buena aceptación pues se han creado algunas instituciones, como son, las Comisiones de Derechos Humanos, los Institutos Electorales, las entidades de fiscalización, entre otros; sin embargo, su regulación, en algunos casos no ha permitido establecer plena autonomía, en el desarrollo de sus funciones así como en la toma de decisiones.

Algunos investigadores mencionan que las características que este tipo de órganos deben tener son las siguientes:

1. La autonomía o independencia, no necesariamente formal, sino también financiera; entiéndase esto como el establecimiento en la Constitución de un presupuesto que no este determinado por los acontecimientos políticos.
2. La Integración de los órganos constitucionales autónomos y el estatuto de sus titulares; debe ser a través de procesos en el que la decisión la lleve a cabo los órganos legislativos por medio de una votación calificada; y por otro lado se debe garantizar la imparcialidad en la selección de sus integrantes, así como su inamovilidad, una remuneración suficiente sin sujeta a cambios en su perjuicio, y no permitir en ningún momento su remoción sino por causa justificada.
3. Apolíticos; al ser órganos de carácter técnico no se debe permitir la participación de sus integrantes tengan algún nexo con algún partido político.
4. Inmunidades; este tipo de característica permitirá garantizar independencia pues ejercerá con pleno desempeño su encargo, sin que se vea afectado por su actuar, sin que ello signifique que no este sujeto a un régimen de responsabilidades.
5. Responsabilidades: deberá informar periódicamente al Poder Legislativo y a los ciudadanos.
6. Transparencia, su actuar podrá ser consultado por cualquier ciudadano que los solicite, lo que permitirá supervisar y evaluar su funcionamiento.
7. Intangibilidad; lo que garantizará su permanencia en razón de que su existencia deberá estar sujeta a proceso de modificación constitucional “más reforzado” que el ordinario.


Así pues, el acceso a la información debe ser garantizado por una entidad pública que no guarde relación alguna con los poderes públicos tradicionales, razón por la cual se le debe otorgar autonomía política, jurídica, administrativa y financiera. Debemos evitar la concentración del poder de los órganos de gobierno, en perjuicio de sus habitantes. Por ello se deben establecer constitucionalmente las bases jurídicas que deben regir a los órganos autónomos encargado de velar por este derecho de acceso a la información pública no solo a nivel federal sino que este se vea refleja en las treinta y dos entidades federativas y el Distrito Federal que forman el pacto federal.

Por ello, considero que la Reforma del Estado no solo debe modificar lagunas instituciones si no también debe ir al par de una culturalización política que nos permita como sociedad hacerle frente a todos los embates de globalización a los que nos tenemos que enfrentar.
Por ello deben realizarse modificaciones también a la parte dogmática de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el fin de lograr un acceso a los derechos que ésta consagra mediante mecanismos y garantías constitucionales que nos permitan hacer efectivos todos los derechos que en ella se consagran. Por ello y aún y cuando se acaba de modificar el artículo 6º constitucional en el que señalan que ahora sí ya existe un verdadero acceso a la información y que el Estado lo va garantizar, es necesario establecer en el, las bases que sirvan de parámetro a las otras Entidades Federativas.

Por ello debe establecerse en el artículo 6° constitucional, que la federación y las entidades federativas garantizarán el acceso a la información pública a través de un órgano constitucional con autonomía financiera, política, jurídica y administrativa que atienda a los principios de legalidad, certeza jurídica, información, celeridad, veracidad, transparencia y publicidad de sus actos.

Finalmente, este tipo de reformas como ya lo explique debe ir aparejado de un cambio no solo de institucional sino de cultura que nos permita estar más y mejores informados para tomar decisiones que contribuyan a lograr un mejor país.