NETZAHUALCÓYOTL BUSTAMANTE SANTÍN
CONTENIDO
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INTRODUCCIÓN ………………………………………………………………………
a) Las acepciones e interpretaciones del Federalismo
b) El Federalismo en el marco de la Reforma del Estado
c) La visión contemporánea del Federalismo
d) Los esfuerzos institucionales para revitalizar el Federalismo
e) Nuevos derroteros: federalismo fiscal y consolidación democrática
CONCLUSIONES
Bibliografía
INTRODUCCION
Desde su instauración como forma de gobierno en 1824, el federalismo en México es invocado para asegurar que bajo su fundamento, la unidad política y la convivencia social han permitido el eficaz desarrollo del país aún en condiciones de incertidumbre y crisis institucionales.
En su evolución reciente, el federalismo ha asumido un perfil que lo ha puesto a prueba como un vigoroso y adaptable sistema de organización del Estado; como mecanismo de distribución del poder político y como motor para impulsar la descentralización administrativa, política, económica y social.
El federalismo es un arreglo político, entendido como pacto o acuerdo para alcanzar mejores condiciones de desarrollo de sus partes integrantes.
Su importancia no es menor, pues se considera útil para el logro de la igualdad y la equidad; de la unidad nacional y el consenso político.
La complejidad de la organización federal es una de sus bondades pues facilita su aceptación por actores políticos con intereses contrapuestos.
La aciaga disputa por el futuro de la nación protagonizada por grupos de poder antagónicos en la primera mitad del Siglo XIX, se tradujo quizá en la prueba más extrema a que se hubo sometido al régimen federal en México.
Con todo, los saldos son invaluables. La gradual consolidación de una nación con una veintena de territorios que hacían valer desde entonces su soberanía interior en el marco de una federación y la reivindicación permanente de sus valores y sus principios ante el mundo, fueron posibles merced a la instauración de un modelo republicano de gobierno y a la adopción del principio federal como garante del desarrollo armónico de la sociedad y la estabilidad política.
El alcance y el peso específicos del federalismo no encuentran discusión alguna. Desde su decreto en 1917, la Constitución Política de México no ha sido objeto de reformas en un limitado número de artículos, entre ellos el 40 que precisa: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal (..)”.
Nadie discute sus ventajas y su asombrosa capacidad de movilidad y adaptabilidad en variopintas circunstancias. Aún más, cada oportunidad se le reconoce como garante de la soberanía nacional y se reafirma su capacidad de renovación, considerado su absoluta complejidad.
a) Las acepciones e interpretaciones del federalismo
El federalismo es ante todo una institución política, un principio o sistema de gobierno y forma de organización del Estado.
El federalismo real sugiere dejar escasas o pocas facultades al gobierno central, pero esenciales: seguridad nacional, política exterior.
Sólo por la vía del fortalecimiento del federalismo se puede combatir la anacrónica concentración de recursos y facultades en el poder central. El federalismo no se acota a un sistema de reparto de competencias entre los tres ámbitos de gobierno, concepción tradicional y estrictamente legal. Debe establecerse una nueva dimensión a partir de sus contenidos políticos, económicos y administrativos.
El federalismo como institución, ha cumplido con el papel histórico de mantener integrado al país. Ha sido la solución de equilibrio entre la unidad sin centralismo y el reconocimiento regional sin atomización.
Siendo el federalismo consustancial a la organización del Estado, la reforma de éste conlleva transformaciones en aquel.
Este trabajo se orienta al propósito de valorar los antecedentes y políticas de fortalecimiento del federalismo para ubicar en el momento actual sus contenidos, alcances y perspectivas a partir de dos nuevos derroteros del federalismo en el marco de la Reforma del Estado: reorientación de potestades y atribuciones hacendarias y consolidación democrática en los espacios locales de gobierno.
Debido a que es una agenda pendiente del Estado, el estudio del fortalecimiento del federalismo se sustenta en la concepción generalizada de asumirse como un tema de gran relevancia para el futuro de México.
b) El federalismo en el marco de la Reforma del Estado
Diversos estudios en torno a la Reforma del Estado han coincido en no reemplazar la actual Constitución, más bien sugieren modificaciones en los casos en que fuera necesario, y al establecimiento de un nuevo orden político a partir de una profunda renovación institucional, y que dicho proceso de cambio debe transitar necesariamente por la vía legislativa. Asimismo, que la democracia debe ampliarse hacia formas más abiertas y directas de participación en los espacios locales, y no solo a través del régimen de partidos.
La Reforma del Estado representa una ruta para la transición política de México, que para el caso, se asocia a un régimen negado a compartir el poder, implicando pasar de un régimen autoritario a otro con rasgos democráticos más abiertos y participativos. El Federalismo depende de la estructura democrática de Estado y de la representatividad debiendo asumirse como un soporte constitucional renovado.
La reforma del Estado en materia federalista debe impulsar el rediseño institucional e incentivar una mayor participación de las entidades federativas en el diseño de las políticas públicas generales.
Es imperativo pues, renovar los principios que soportan al Pacto Federal como estrategia y columna vertebral de la Reforma del Estado.
Asimismo, se precisa sentar las bases para la edificación de un federalismo auténtico en el que se reivindique la soberanía de los estados, en tanto integrantes del pacto federal.
Así, uno de los retos principales se asocia al establecimiento de una verdadera coordinación hacendaria entre el gobierno central y los gobiernos locales.
La reasignación de facultades empero, debe cristalizarse mediante los criterios de necesidades y capacidades locales, es decir, pugnar por una distribución equitativa, diferenciada y proporcionada de facultades y recursos a los estados en virtud de su perfil socioeconómico.
En el federalismo hacendario subyace un sostén fundamental de la Reforma del Estado, porque hace valer los principios del Pacto Federal, promueve la autonomía de los gobiernos locales y genera simultáneamente una relación de corresponsabilidad político-administrativa entre el gobierno central y las partes integrantes de la Nación mexicana.
Profundizar el federalismo y proponer alternativas de solución se traducen en el gran reto del complejo tema del federalismo hacendario.
Ante ello, los poderes federales y estatales deben tener definición clara de la Reforma del Estado.
Esta se traduce en la posibilidad de arribar a una modernidad política pero también representa un conjunto de acuerdos para el largo plazo en variopintos temas.
Solo así, el cambio en un proceso de transición se dará por la vía de la Reforma de las instituciones políticas y sociales.
Por todo ello, fortalecer al federalismo corre de manera paralela a la Reforma del Estado.
El fortalecimiento del federalismo es indispensable no sólo para hacer valer la libre autodeterminación al interior de las entidades federativas sino para mantener la gobernabilidad democrática en el País.
Si bien los resultados aún son magros, sientan un precedente afortunado en la consolidación gradual del régimen federal en un escenario radicalmente opuesto al que aconteció durante el Siglo XX caracterizado por la férrea concentración de poder.
Por todo lo anterior, no cabe duda que el resurgimiento del federalismo debe vincularse invariablemente con el proceso de Reforma del Estado.
c) La visión contemporánea del federalismo
No es un despropósito afirmar que en los años previos hubo una verdadera ausencia de un Estado auténtica y genuinamente federalista.
Como mecanismo de distribución del poder político, el federalismo devino insuficiente durante casi todo el Siglo XX. La disputa por el poder y la alternancia política fueron más evidentes en el decenio de los noventa, particularmente en el espacio municipal. Ya consolidada la democracia electoral en los tres ámbitos de gobierno, era menester avanzar en la redistribución de autoridad, responsabilidades, facultades, atribuciones, potestades, competencias, poderes, funciones y recursos acumulados en el gobierno federal a los niveles de gobierno estatal y municipal.
La redistribución sin embargo, ha sido entendida como federalización y esta como descentralización.
Tradicionalmente en México, se ha considerado que la descentralización está atada al federalismo. Alrededor de ello existe un riesgo evidente: la federación puede asumirse débil tanto por una ilimitada descentralización como por carencia de ella.
El federalismo no es sinónimo de descentralización; la naturaleza de un sistema federal es cooperación, corresponsabilidad y complementariedad; empero para el caso mexicano un nuevo equilibrio federal requiere un proceso previo de descentralización. A diferencia de otras iniciativas, en ésta el centro no puede imponerse inexorablemente.
Se estima que si la descentralización se alcanza efectivamente, el federalismo se logrará plenamente.
Si bien es cierto que el centralismo es una condición que impide el desarrollo local, ello no implica que la descentralización sea precisamente el instrumento más eficaz para promover un desarrollo local más vigoroso.
La discusión en torno al conflicto “centralismo contra federalismo” empieza a ser superada por un debate que propone nuevas rutas y horizontes por donde habrá de orientarse un federalismo renovado y fortalecido.
El proceso de transformación del régimen federal empero, no es aislado. Se asume como parte de una gran reforma de carácter integral que pretende estatuir métodos más dinámicos de organización del sistema de gobierno en su conjunto y de las relaciones de poder así como dotar de mejores instrumentos a la sociedad para la consolidación de cambios en los patrones económicos, políticos y culturales.
La Reforma del Estado resulta así, una ambiciosa propuesta de rediseño institucional bajo un espíritu de absoluta observancia al marco normativo y legal y con pleno respeto a la tradición republicana y federalista adoptada por el país desde hace 180 años.
d) Los esfuerzos institucionales para revitalizar el Federalismo
Si bien ha sido referente común en el análisis del sistema político mexicano, en tanto forma de organización del Estado, el federalismo hubo sido relegado durante buena parte de la época posrevolucionaria.
Hacer válido el fundamento del federalismo (un pacto entre poderes soberanos que acuerdan ejercerse y coexistir con respeto mutuo dentro de un mismo territorio) era interpretado como una cesión costosa y altamente riesgosa de parte del gobierno central hacia el conjunto de entidades federativas.
Pero no sólo atentaba o amenazaba la permanencia y preeminencia del grupo político que gobernó ininterrumpidamente el país durante el último siglo, representaba una forma de conceder u otorgar atribuciones y un reconocimiento a la autoridad, así como una contribución, a alentar la supremacía de las fuerzas políticas regionales.
La gran enseñanza de la Revolución se vinculaba con el excesivo dominio y control que sobre su jurisdicción tenían algunos gobernadores, mayoritariamente del norte del país, frente a las directrices emanadas del centro.
Los sucesivos gobiernos nacionales encabezados por militares revolucionarios en la primera mitad del Siglo XX, tenían muy claro que había que mantener un predominio frente a las regiones para garantizar la estabilidad política y la permanencia en el poder.
El centralismo así, encontraba en el sistema federal una noción contrapuesta a su forma de operar y coexistir, pero también un nicho ideal para su hegemonía.
Quizá sólo en el discurso pero nunca en la práctica, el federalismo tuvo una regular presencia que era antídoto contra su desmemoria.
Solo hasta el finalizar el atípico Siglo XX se esbozaron iniciativas y propuestas para ubicar al federalismo en el centro del debate y la agenda nacionales.
La lógica política allanó el camino. Los triunfos de partidos opositores en el espacio local impulsaron una demanda común por reconsiderar al federalismo como un concepto integral que proyectara alternativas al rumbo social, económico y político del conjunto nacional.
La descentralización administrativa se materializó como el primer paso hacia un entorno de mayor participación entre los gobiernos estatales y el central. El objetivo próximo era afianzar esa descentralización y estimular la de tipo fiscal, presupuestal y político.
Los resultados han sido magros, pero sin duda alentadores y encomiables considerando apenas un decenio en la búsqueda por replantear nuevas formas de federalismo en un entorno de mayor reivindicación de las soberanías locales frente al decadente centralismo.
Al principiar su mandato, el Presidente Ernesto Zedillo se propuso una cruzada a favor de la descentralización y la revaloración del federalismo como efectivo e insustituible principio de gobierno.
El 29 de marzo de 1995 en un memorable discurso afirmó “Hoy en México el centralismo es opresivo y retrógrado, socialmente insensible e ineficiente. Por eso es mi convicción que en el umbral del Siglo XXI México debe avanzar hacia un renovado federalismo; (..) Es mi convicción que el Gobierno Federal debe ceder espacios reales de acción gubernamental a los estados y municipios y que ello no significa debilitamiento de su autoridad”.
Igualmente, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establecía que para llevar a cabo el federalismo renovado era necesario emprender una profunda redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del Gobierno Federal hacia los gobiernos de las entidades federativas y los municipios.
Atendiendo lo anterior, se decretó el 6 de agosto de 1997 el “Programa para un Nuevo Federalismo” que planteaba una serie de estrategias y líneas de acción en múltiples ámbitos de la administración pública y asuntos de importancia común a los estados y el gobierno central.
Aunque no se desarrollaron las propuestas sugeridas en el documento, hubo en cambio algunos avances en la descentralización del gasto federal y en los rubros de educación y salud, entre otros.
A su vez, el proceso de descentralización se acompañó de una sistemática reducción en la inequidad en la asignación de los recursos.
A ello contribuyó en forma decisiva, la aprobación el 14 de diciembre de 1997 de la adición de un Capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal que crea el Ramo 33 de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios con cinco fondos inicialmente.
Adicionalmente, una trascendente reforma constitucional al Artículo 115 en junio de 1999 permitió que por primera vez el municipio se consolidara como un orden de Gobierno y dejara de ser una simple división administrativa de los estados. Así, los municipios cuentan desde entonces, con facultades más amplias para cobrar algunos impuestos, para emitir reglamentos y para participar más activamente en el desarrollo urbano y regional. Esta misma reforma, a propósito, eleva a rango constitucional la participación ciudadana en las acciones de los gobiernos municipales.
El impulso revitalizador al federalismo del pasado sexenio perfiló un interés indiscutible en la actual administración presidencial.
Igual que su predecesor, el gobierno de Vicente Fox favoreció en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 una propensión hacia el federalismo como forma de organización política.
En el Plan, el federalismo es una de las cinco normas básicas de acción gubernamental al tiempo que establece la obligación de presentar un programa que cubra de manera detallada la línea de acción de esta administración en materia de federalismo.
Con ese mandato, en 2002 fue presentado el “Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006” que en su contenido ofrece respuestas a los interrogantes de lo que se ha hecho y falta por avanzar en materia federalista.
Otro impulso destacado en materia de descentralización está relacionado con la redistribución de facultades y atribuciones en materia fiscal.
El 28 de octubre de 2003, el gobierno federal emitió la convocatoria para la participación de estados y municipios en la denominada Convención Nacional Hacendaria que arrancó trabajos el 5 de febrero posterior y presentó sus conclusiones el 17 de agosto de 2004.
Estructurada en 7 mesas de trabajo, la Convención presentó recomendaciones atendibles y propuestas notables para la resolución de las demandas vinculadas con la inequidad fiscal y la resistencia central a ceder mayores facultades hacendarias a estados y municipios.
Las sugerencias y consejos emitidos por la Convención empero, no han tenido los resultados esperados. No ha habido reformas constitucionales relativas a perfeccionar y a distribuir de manera óptima facultades tributarias como lo mandató la Convención Nacional Hacendaria. Hubo sí, el compromiso de organizar la reunión, pero nunca la voluntad para instituir y cristalizar sus resolutivos.
Acaso en el ínterin del encuentro hubo un significativo avance en materia presupuestal. El 30 de julio de 2004 se decretó una reforma constitucional al Artículo 74 que dispone en su fracción IV presentar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el 8 de septiembre y su aprobación el 15 de noviembre previos al inicio de un ejercicio fiscal.
Ahora los estados no sólo conocen con anticipación el monto de recursos federales que les corresponden, sino que existe mayor certidumbre sobre el gasto a ejercer y con ello, la elaboración más exacta de los presupuestos locales.
Los avances pues, aunque modestos, entrañan un interés real de los dos últimos gobiernos federales por atender y procurar una política de Estado afín a la aspiración común del orden federal, estatal y municipal de gobierno: equidad y cooperación en la corresponsabilidad, la diversidad y pluralidad.
e) Nuevos derroteros: federalismo fiscal y consolidación democrática
El federalismo ha cobrado un nuevo sentido político y una proyección económica y social distinta a la de sus orígenes.
La evolución del sistema federal no ha podido constituirse en factor de igualdad y equidad económica y social. Acaso pueda afirmarse que en casi 200 años de vida en el país, el federalismo y su vertiente fiscal como simiente del equilibrio regional no han logrado su cometido: aunque vela por los intereses comunes de la colectividad, no ha sido capaz de ofrecer condiciones para una vida democrática plena, ni garantizar la solución a una multiplicidad de problemáticas en los estados, en el entendido de que gracias a estos encuentra su razón de ser. Problemáticas no de razón económica porque no es un modelo económico sino de bienestar integral y de mejores condiciones para la coexistencia política y social.
Se ha sostenido con insistencia durante los últimos años que debido a la falta de consistencia y a que no ha podido tomar forma, el federalismo será descartado gradualmente y sólo conservará la forma para dar lugar a nuevos sistemas que se adapten a la problemática actual del País. No existe sin embargo, para la realidad política mexicana otro modelo de organización social y estatal que se adapte mejor a los actuales retos y desafíos que encara la sociedad toda.
Un avance en los procesos de modernización económica y política, acaso solo parece emprenderse con un rediseño y reequilibrio del federalismo mexicano, y los elementos hacendario y fiscal devienen fundamentales en el proceso. Igualmente se debe fortalecer la capacidad institucional y no sólo administrativa de las entidades federativas.
Si bien se acepta que no se ha renovado o perfeccionado, la discusión recurrente, abundante, permanente y sistemática en torno del federalismo estimula su trayectoria y perspectiva con la apuesta de su fortaleza y en la coincidencia de una realidad incontrovertible, México encuentra en el federalismo una explicación lógica a su circunstancia y devenir históricos y a lo que representa como República.
Aunque formalmente establecida en la Constitución, la vigencia práctica del federalismo es limitada e incluso, nula. Existe divergencia entre el arreglo constitucional de carácter federal plasmado y la práctica política efectiva o la vigencia real del federalismo, en un momento explicada por la negativa a compartir el poder. Distorsionada la separación federal de poderes en este contexto, no estableció mecanismos mutuos de control entre ellos y sí en cambio, espacios de complicidad.
Desde la doctrina y la ciencia política se coincide en el hecho de no plantear cambios sustanciales a las características generales del modelo de régimen federal establecido por el estatuto constitucional. Existe en cambio, disenso en cuanto a ciertas disposiciones particulares de la Constitución que se supone afectan la organización federal; en cambio, todos denuncian las prácticas centralistas que violan la Constitución en detrimento del principio federal de organización política.
Por otro lado, contra la tendencia a privilegiar, en el análisis del federalismo, los aspectos administrativos y fiscales, varios autores reaccionan en forma enérgica. Al destacar la importancia de la distribución de recursos y atribuciones de gobierno, parece haber una tendencia a considerar que ésas son las primeras medidas necesarias para fortalecer el federalismo mexicano, dejándose de lado el insoslayable tema de la democratización de los poderes formales en los tres espacios de gobierno. Algunos autores establecen claramente la distinción entre lo que es el federalismo propiamente dicho y la forma en que se distribuyen las facultades de gobierno y los recursos fiscales. De acuerdo a sus análisis, lo distintivo del federalismo es su condición de arreglo político. De ahí su insistencia en analizarlo, sobre todo, bajo ese carácter.
Una razón que explicó la debilidad del federalismo mexicano lo debe a una característica peculiar: una misma fuerza política tenía presencia predominante en prácticamente todos los niveles de la estructura política establecida por la Constitución.
¿Cómo modificar la actual debilidad del federalismo mexicano? Si lo que debilita al federalismo es la omnipresencia de la presidencia de la república, entonces lo que se necesita para fortalecerlo es debilitar, moderar o acotar el presidencialismo.
Multicuestionado, con mayores mecanismos de vigilancia y control y bajo un intenso escrutinio público, a partir de 2000 en la medida en que el poder presidencial ha cedido a su preponderancia y peso tradicionales, el federalismo en México ha encontrado avances de manera concomitante.
Así, todo indica que democracia y federalismo se sostienen mutuamente.
Por ello se vislumbra más favorable el horizonte para el federalismo a partir de 2000, sobre todo porque a partir de entonces, ha sido más evidente una gradual aunque lenta, distribución del poder político en casi todos los estratos de la esfera pública.
Descentralizado el poder, hoy las autoridades locales de todos los partidos políticos se han hecho más independientes respecto del centro, pero consecuentemente han reproducido esquemas rígidos de poder en sus jurisdicciones.
La excesiva concentración del poder en México parece estarse trasladando del espacio federal al local. El autoritarismo que ya no ostenta el titular del ejecutivo federal se desplazó a los estados y aquí se ha acrecentado, transformándose gradualmente en “caciquismos regionales”.
Por ello, entre los temas que debe atender el federalismo prioritariamente, deviene indispensable no sólo destinar más dinero a estados, sino plantear estrategias para reformar y hacer válido el control político de congresos estatales a gobernadores.
La pluralización del federalismo mediante triunfos de partidos opositores en los gobiernos estatales ha contribuido a alentar su desarrollo reciente, pues éste sólo puede potenciarse y proyectarse en la pluralidad política. Y la alternancia política en los espacios locales de gobierno consecuentemente, permite revalorar la importancia del federalismo.
El aumento en el debate acerca de la distribución de recursos fiscales y atribuciones administrativas es una consecuencia de ese hecho.
Hoy el federalismo como soporte de la existencia misma del Estado en México, debe ser impulsado no solo por su relevancia para la convivencia y estabilidad política mutua entre ámbitos de gobierno sino porque hoy “a diferencia del Siglo XIX, el federalismo se bate sin enemigo al frente” hecho que lo hace más factible promover su renovación y aumentar las expectativas de su transformación.
Por todo ello, no cabe duda que analizar y revisar el debate actual en torno del federalismo mexicano es una forma de acceder a la discusión más general sobre el cambio político en el país.
Por el contrario, la debilidad del federalismo es concebida como una debilidad de los estados frente a la federación. En la realidad cotidiana, su autonomía se asume tan débil que se le considera inexistente.
Buena parte de los estudios sobre el federalismo proponen modificar la distribución de las competencias gubernamentales y con ello aumentar los recursos fiscales y las atribuciones hacendarias de los estados, y otros sugieren democratizar los espacios de acción pública gubernamentales, principalmente en la arena política municipal.
Quizá en el fortalecimiento del poder legislativo puede encontrarse una importante fuerza motriz para estimular el principio federal pues ahí se gestan la institucionalización de los procesos democráticos y la consecución de iniciativas y reformas en variopintas materias de incumbencia legislativa.
La fuerza valorativa contemporánea del federalismo mexicano es una garantía contra el abandono definitivo de la organización federal. Y es a su vez, el inicio de un horizonte de oportunidades para su restauración y reinstauración.
Así, la democracia debe entenderse como complemento natural y elemento intrínseco del federalismo y la redistribución hacendaria elemento para su soporte.
En énfasis actual en el federalismo se explica por la etapa de cambio político que se vive en el país. Si se percibe que el régimen está cambiando, es razonable pensar que también lo hará la vigencia del federalismo.
CONCLUSIONES
Quizá hoy día es necesaria una reforma de la Reforma del Estado en México.
Los nuevos modelos institucionales que demanda el País deben vincularse con las capacidades de cada uno de los ordenes de gobierno para hacer frente de manera eficaz y responsable a las complejas y variadas demandas ciudadanas.
Hace más de una década, el proceso de reforma del Estado se dirigía a desarrollar propuestas vinculadas con el tamaño del aparato burocrático y la propiedad pública sobre los medios de producción. Los planes de ajuste estructural orientados al adelgazamiento del gobierno y la administración pública toda, fueron alentados por una serie de estrategias que, apelando a la Reforma, sugerían un cambio de rumbo del modelo económico con fuerte intervención estatal.
Posteriormente, la Reforma fue impulsada por aquellos que pugnaban por procesos electorales equitativos e independientes.
Existe un sinnúmero de temas que se han agregado a la agenda de la Reforma que reconociendo una nueva dinámica social deberá simultáneamente adaptarse a nuevos retos y desafíos, fundamentalmente vinculados con la consolidación de la transición política posterior a la alternancia en el ejecutivo federal en el año 2000.
En materia de federalismo existen dos derroteros que contribuirán a vigorizar y reafirmar su esencia como modelo: los procesos de descentralización, señaladamente la vertiente hacendaria y la consolidación de la vía democrática.
El federalismo del presente debe mostrar un acusado rasgo de equidad, corresponsabilidad y cooperación. Sólo de esta manera podrá encarar una realidad cada vez más compleja en los tres órdenes de gobierno: el rediseño y revisión de la administración pública en el ámbito federal; el replanteamiento del papel de los congresos en el estatal y la democratización de los espacios de acción pública en el entorno municipal, asegurando en los tres casos una genuina participación ciudadana.
No se ha logrado aún hacer del federalismo una verdadera política de Estado, si bien los esfuerzos institucionales reseñados dan cuenta de un interés cada vez mayor por enriquecer la discusión respecto del nuevo papel del federalismo en México.
Esa falla está asociada a la construcción unilateral de los derroteros del federalismo. Sólo con la participación amplia de gobierno (estados y municipios) y sociedad (a través de su presencia en comités ciudadanos) el federalismo podrá fortalecerse eficaz e íntegramente. Si las estrategias e iniciativas provienen del gobierno central, los esfuerzos por más loables que sean, toparan nuevamente con escaso respaldo de otros entes institucionales.
La experiencia empero indica que aún con la participación abierta y colectiva, las iniciativas encuentran un muro en la disputa política y en la incesante búsqueda por el control del poder, tal como se ha manifestado con las recomendaciones emitidas por la Convención Nacional Hacendaria.
Es claro que la descentralización y transferencia de recursos entre niveles de gobierno no son incentivos suficientes para afianzar un verdadero federalismo. Es menester contribuir a la construcción de una cultura democrática regional que encuentre en los valores de la equidad, la justicia y el bienestar o en políticas de transparencia y rendición de cuentas, incentivos para su auténtico desarrollo y plena vigencia.
Sólo en el federalismo es posible distribuir efectivamente los recursos públicos a otras instancias de gobierno, e igualmente, sólo en el federalismo es posible distribuir equitativamente el poder público entre los tres ámbitos de gobierno.
El federalismo pues, no debería asumirse más como sinónimo de debilitamiento del Estado, sino como un instrumento que permita la fortaleza y revitalización del régimen federal en ánimo de salvaguardar la enorme y rica diversidad cultural y regional. Un federalismo más pleno y vigoroso cobra verdadero sentido sólo si contribuye a fortalecer la unidad nacional.
No hay duda que el federalismo es el mejor modelo de organización política para este país, la convulsa historia así lo confirma, pero es también la mejor organización para robustecer la unidad de la Nación.
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martes, 11 de agosto de 2009
miércoles, 11 de marzo de 2009
El Desarrollo Local
EL DESARROLLO LOCAL
ALBERTO GONZÁLEZ HARARI
MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
INSTITUTO INTERNACIONAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO
El presente trabajo tiene por objeto definir al desarrollo local, precisar su objetivo desde distintas vertientes, describiendo brevemente los factores que inciden en el tema del presente ensayo como son: el crecimiento económico local y el empleo, el capital social y su construcción, los agentes del desarrollo, la globalización y el propio desarrollo local.
Mi inclinación por el tema del Desarrollo Local para la realización de este ensayo, es debido a que considero que es un tema añejo, pero siempre actual y que desafortunadamente ha sido olvidado por diversas administraciones, o tal vez, considero a título personal, no se le ha dado la debida y suficiente importancia en nuestro país, pese a ser un punto toral en el quehacer político de México.
El Desarrollo Local es un tema por demás esgrimido en los discursos políticos, pero que dista de la realidad que viven, lamentablemente distintas regiones de nuestra patria. En la mayoría de las ocasiones se utiliza como bandera electoral, pero al pasar la euforia se concibe como un lastre para intereses particulares y de grupos.
Es por ello, que insisto en su importancia, tema siempre presente y pocas veces atendido.
(ENSAYO)
En primer término es necesario definir los términos “Desarrollo” y “Local”, para con posterioridad manejar y entender el concepto de “Desarrollo Local”.
Al respecto, la lengua castellana refiere al “Desarrollo” como la acción y efecto de desarrollar, entendido como “Aumentar, acrecentar, perfeccionar y mejorar”[1]; no obstante lo anterior, considero que debemos ir más allá en el concepto, y según el Mtro. Luis Pineda, Coordinador del Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local de DECA, Equipo Pueblo, A.C, es “Una condición social dentro de un país, en la cual las necesidades auténticas de su población se satisfacen con el uso racional y sostenible de recursos y sistemas naturales. La utilización de los recursos estaría basada en una tecnología que respeta los aspectos culturales y los derechos humanos”[2].
En tanto que el concepto de “Local” se concibe como “Perteneciente o relativo a una región, es decir, a una porción de territorio determinada por caracteres geográficos, étnicos, lingüísticos y administrativos”[3].
Una vez acotados los dos conceptos anteriores, podemos decir que el “Desarrollo Local” es una estrategia de desarrollo que surge y tiene sus cimientos a partir de una serie de características y particularidades relativas a cada territorio y colectividad.
Y precisamente es en las comunidades de nuestro país y con los agentes de desarrollo (Ciudadanos, Comerciantes, Industriales, Instituciones financieras nacionales e internacionales, Fundaciones, Agencias de cooperación nacional e internacional, Empresas sociales, Gobiernos nacionales y extranjeros), los que deben definir y determinar las metodologías de actuación, la pertinencia de políticas, programas y acciones a ejecutar. Es por ello que cada modelo de desarrollo local tiene un sello particular.
Ahora bien, y continuando con el orden de ideas, considero por demás importante dejar claro el objetivo que persigue el Desarrollo Local, siendo éste el de impulsar el logro de una mayor calidad de vida de la población en su conjunto, a partir de una perspectiva de Derechos Humanos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, basado estrictamente en tres ejes importantes como son la gobernanza, el desarrollo del capital social y el desarrollo económico.
Ahora bien, es menester, antes de continuar con el ensayo de mérito hacer algunas anotaciones de carácter histórico respecto del Desarrollo Local, y para ello vuelvo a citar al Mtro. Luis Pineda, siendo éstas las siguientes:
• “La Posguerra se vislumbra con una idea de crecimiento y de apoyo a los países afectados directamente por la guerra y a los que estuvieron cooperando con ella.
• En los 50’s y 60’s se advierte un espíritu de impulso a la modernidad basada en la industrialización.
• En los 70’s se ubicó como un elemento catalizador que procuraba cerrar la brecha entre los países desarrollados y los subdesarrollados.
• En los 80’s se advierte el deterioro medioambiental y se coloca como un punto importante en la agenda la propuesta de medidas disciplinarias en lo fiscal, político y económico pero también en la preservación del ambiente para las futuras generaciones.
• En los 90’s se basa en el Consenso de Washington y las políticas de ajuste estructural y a finales de esos años aparece el concepto de sustentabilidad y sostenibilidad”[4].
Un vez expresado lo anterior, veo importante hacer alusión al Desarrollo Económico Local, y al respecto hay que decir que los principales programas de Desarrollo Económico Local son los que se refieren a la dinamización empresarial (fortalecer y atraer empresas), el fomento del empleo (políticas activas de generación de empleo) y el asociativismo local (búsqueda de escalas productivas desde el territorio).
Se trata de apostar a la construcción de un nuevo tipo de competitividad de corte territorial, donde las empresas y los gobiernos locales tienen un nuevo rol, ahora sí central, a cumplir.
Para un efectivo Desarrollo Económico Local existen 11 instrumentos que lo promueven, siendo éstos:
1. Planes estratégicos de desarrollo económico, ambiental y social;
2. Asociativismo local, para potenciar la capacidad de varias localidades y alianzas con otros niveles del Estado local y central;
3. Alianzas público-privadas, para asociar a los agentes públicos con los agentes privados y no gubernamentales;
4. Parques industriales de diverso concepto y generación;
5. Incubadoras para apoyar a pequeñas empresas tradicionales e incubadoras innovadoras, para estimular a empresas con tecnologías de punta;
6. Programas de extensión y apoyo técnico a las empresas medianas y pequeñas en asociación, a menudo, con las instituciones académicas;
7. Investigación para la innovación productiva, en alianza con las instituciones académicas o, incluso, con empresas internacionales;
8. Servicios e instrumentos de financiamiento, de modalidad y costos razonables adaptados a cada tamaño y tipo de empresa;
9. Servicios de apoyo para la comercialización y el mercadeo de los productos;
10. Formación diferenciada de recursos humanos técnicos y gerenciales; y
11. Instrumentos de promoción del territorio y de los productos allí generados reales por medios reales y virtuales.
Según Borja y Castells “El desarrollo de las localidades entendido como la mejora en el nivel de vida de la población local, debe considerar tres dimensiones:
Económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados;
Sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo;
Político-administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local.
• Lo global y lo local son complementarios, creadores conjuntos de sinergia social y económica.
• La conducción estratégica de este proceso debe estar en lo local global en el nuevo sistema tecno-económico, cuestión como centro de gestión de lo que puede apreciarse en tres ámbitos principales:
– El de la productividad y competitividad económicas,
– El de la integración socio-cultural y
– El de la representación y gestión políticas”.
Pero al hablar de Desarrollo Local no podemos soslayar a nuestro país del contexto internacional, y es por ello que estimo importante hacer una breve alusión a las siguientes ideas:
• El modelo de acumulación de capital plantea problemas de regulación como la gestión del mercado de trabajo o la adaptación y difusión de la tecnología moderna que las instituciones que fueron eficaces durante la última fase expansiva del ciclo, no son capaces de afrontar, existiendo altas tasas de desempleo y uso de tecnologías inadecuadas.
• Los instrumentos de intervención del Estado han perdido eficacia en la regulación de la economía, lo que produce un desajuste entre las demandas de regulación y el marco socio institucional.
• La reestructuración del Estado está impulsando formas nuevas en la gestión pública como es la política de desarrollo local.
• Hoy las comunidades locales buscan respuesta a sus problemas intentando dinamizar el ajuste de los sistemas productivos locales.
• Algunos gobiernos locales han intervenido en el proceso, impulsando políticas encaminadas a solucionar los problemas que presenta la reestructuración productiva.
Lo anterior, nos lleva inevitablemente a hablar de algunas de las causas generadoras de la pobreza, siendo éstas:
• Economía tradicional, de lento crecimiento, junto a un fuerte incremento demográfico. Al aumentar la población más rápido que la producción y la riqueza, el resultado es un empobrecimiento progresivo de conjunto.
• Mala distribución de la riqueza y el ingreso. La desigual distribución del capital genera mala distribución del ingreso y esto tiende a perpetuar las desigualdades sociales. Los pobres no llegan siquiera a poseer un capital mínimo para trabajar como productores individuales autosuficientes.
• Insuficiente poder político y organizacional. Los pobres están mal representados en la estructura institucional y política. No tienen organizaciones que los representen genuinamente y sus organizaciones sociales son débiles.
Continuando con el ámbito internacional, considero de vital importancia referirme al concepto de Desarrollo Humano según las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), siendo éste: “El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano... A todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades esenciales, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles. Pero el desarrollo humano no termina allí. Otras oportunidades altamente valoradas por muchas personas, van desde libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos”[5].
Por lo que hemos ido analizando a lo largo del presente ensayo, considero que la medición del Desarrollo Local es algo vital para cualquier país y de manera particular para México, es por ello que doy paso a hablar de los los “Indicadores de Desarrollo como instrumentos de seguimiento y evaluación”, y al respecto habrá que decir que como tipos de evaluación existen dos principales: “la evaluación ex-ante” y “la evaluación concomitante (monitoreo)”; la primera evalúa el contexto socioeconómico e institucional, los problemas sociales relevantes, las necesidades detectadas, la población objetivo, las estrategias de acción etc.; mientras que la segunda evaluación se desarrolla durante la ejecución del plan proyecto o política pública. Se evalúan las actividades del proceso mientras éstas se están desarrollando, identificando los aciertos, los errores, las dificultades.
Ahora bien, como parte de la exposición deseo compartir con el lector diversos aspectos que derivan, pero a la vez inciden en el Desarrollo Local, señalando de manera comparativa en cada uno de estos aspectos, tanto el enfoque tradicional como las nuevas tendencias, cabe dar crédito a que tal material lo cito como parte del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa, que me encuentro cursando a la fecha de elaboración del presente trabajo, y que es impartido por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) y la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), Xochimilco; siendo lo siguiente:
1. Recursos físicos y su gestión:
Enfoque tradicional
Ø Patrimonio poco valorado
Ø Explotación de los recursos sin tener en cuenta su renovación
Ø Contaminación
Nuevas tendencias
Ø Revaloración del patrimonio
Ø Integración del desarrollo económico
Ø Aumentar el interés sobre espacios y recursos
Ø Racionalización de agua y energía
2. Cultura e identidad:
Enfoque tradicional
Ø La “salvación y los saberes solo pueden venir de fuera”
Ø Homogeneidad
Ø Baja autoestima
Ø Pérdida de valores
Nuevas tendencias
Ø Valoración de las culturas locales
Ø Implicación de la población en las estrategias locales
Ø Aumentar la confianza de la población en sí y en sus capacidades
3. Recursos humanos:
Enfoque tradicional
Ø Ciudades "dormitorio"
Ø Creación de servicios ajenos a las comunidades
Ø Formación de jóvenes para realizar empleos fuera del territorio
Nuevas tendencias
Ø Generación de empresas locales
Ø Implicación de la población en servicios colectivos
Ø Creación de condiciones locales para el empleo de jóvenes
4. Recursos financieros y gobernación:
Enfoque tradicional
Ø Función administrativa
Ø Centrado en obra pública
Ø Dependiente de fondos federales y estatales
Ø Desvinculado de la vida económica
Nuevas tendencias
Ø Organizar la cooperación local
Ø Fomento del desarrollo económico local
Ø Generación financiera con grupos e instancias diversas
Ø Comprometido con la población en el Desarrollo Local
5. Conocimientos técnicos y competencias:
Enfoque tradicional
Ø Desvalorización del conocimiento técnico local
Ø Inclusión de personal externo
Ø Desinformación
Nuevas tendencias
Ø Revaloración de la experiencia técnica local
Ø Capacitación y promoción del personal local
Ø Acceso a mayor información
6. Actividades y empresas:
Enfoque tradicional
Ø Empleo de mano de obra barata
Ø No se forma a la población
Ø Se saca el valor añadido del lugar
Ø No hay retención del ahorro
Ø Separación entre formación y la actividad
Nuevas tendencias
Ø Nuevas formas de empleo
Ø Valoración de saberes tradicionales
Ø Movilización del ahorro local
Ø Revaloración y modernización de los oficios tradicionales
Ø Aprender haciendo
7. Mercados, relaciones externas:
Enfoque tradicional
Ø Acaparamiento
Ø Intermediarismo
Ø Relaciones limitadas
Nuevas tendencias
Ø Ubicación de nichos
Ø Vinculación con los mercados urbanos (bienes y servicios)
Ø Establecimiento de circuitos cortos y largos de comercialización
Ø Exportación a mercado justo
8. Imagen y percepción:
Enfoque tradicional
Ø Imagen arcaica
Ø Atraso
Ø Atención insuficiente a la estética
Nuevas tendencias
Ø Afirmación de una modernidad apropiada
Ø Renovación de pueblos y patrimonio
Ø Reutilización de símbolos de identidad local[6]
Estimo por demás conveniente realizar un análisis del contexto del Desarrollo, lo cual permite identificar las oportunidades y limitaciones de la comunidad. Se consideran seis factores del contexto de desarrollo:
ð Económico (empleo, ingresos, tecnología, otros)
ð Social (educación, salud, vivienda, saneamiento básico)
ð Cultural (valores, normas, creencias, tradiciones, diversidad étnica, otros)
ð Demográfico (población: densidad, tasas de crecimiento, fecundidad, mortalidad)
ð Ambiental (suelos, recursos forestales, recursos hídricos, biodiversidad, otros)
ð Político/institucional (organizaciones y asociaciones locales, grupos de mujeres, liderazgo, participación, otros)
Continuando con el orden de ideas, al hablar de Desarrollo Local es inevitable aludir al tema de los egresos, y para ello es menester decir que éstos son contrarios a los ingresos, es decir los gastos que se efectúan a partir de los ingresos obtenidos como resultado de la facultad recaudatoria que realiza el propio Estado.
Para hacer mención de los egresos es necesario hacer referencia al Presupuesto de Egresos de la Federación, y de manera particular al correspondiente al presente Ejercicio Fiscal 2008[7]. Asimismo, el control y la evaluación del gasto público federal se debe realizar de manera ordenada y responsable, teniendo como límites los previstos en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en la disposiciones jurídicas a las que remita dicha Ley, así como en el citado Presupuesto de Egresos de la Federación; y corresponde al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ser la instancia encargada de la interpretación de tal normatividad.
En este mismo orden de ideas, es menester indicar que el gasto neto total previsto en el Presupuesto de Egresos, importa la cantidad de $2,569,450,200,000.00, y corresponde al total de los ingresos aprobados en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008[8].
Tal cantidad es distribuida conforme a los Anexos del mismo Presupuesto de Egresos, y para efectos se divide cada uno de ellos en Ramos, Conceptos y Montos Aprobados. Todos estos rubros en conjunto atienden al Desarrollo Regional, pero desde un punto de vista particular considero que hay dos Ramos que son por demás representativos para el presente ensayo, y ellos son el Ramo 20 relativo al Desarrollo Social, y el Ramo 33 inherente a las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios; en el caso del Ramo 20 atiende a los Programas Sociales como los son el Programa de Coinversión Social (suma de esfuerzos del gobierno y la sociedad civil organizada a favor de los grupos sociales menos favorecidos en todas sus vertientes); el Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas; Programas Alimentarios, de Vivienda, de Espacios Públicos, entre otros.
A su vez, el invocado Ramo 33 atiende a fondos de aportación referentes a la educación básica y normal; servicios de salud; infraestructura social, tanto estatal como municipal; fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; asistencia social e infraestructura educativa; educación tecnológica y de adultos; seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal; así como el fortalecimiento de las Entidades Federativas.
Por otra parte hay que señalar la existencia de dos premisas básicas en torno al tema que nos ocupa, a saber:
1. El bienestar comunitario es directamente proporcional a la solidez y al desarrollo administrativo e institucional de los gobiernos locales.
2. El gobierno local como actor económico tiene capacidad de promover la transformación de su entorno si tiene proyecto, alianzas y gestión idóneas.
En complemento a las ideas antes expuestas es necesario hablar de un tema de suma importancia, y es el relativo al “Motor para el Desarrollo Local”, entendido como la capacidad de un espacio para generar una visión y proyecto propio de desarrollo junto con una dinámica interna de producción y distribución de bienes y servicios. Todo indica que se necesita un motor endógeno para que el desarrollo sea sostenible: Inversión externa necesaria pero no suficiente para un desarrollo sostenido.
Para construirlo se requiere establecer acuerdos estratégicos entre gobierno, empresarios y grupos de la sociedad. Es importante una acción pública efectiva que genere redes de política pública para el desarrollo.
Para ello son considerados factores clave: continuidad de la gestión pública, coordinación intergubernamental, profesionalización y participación comunitaria. Dirigir los esfuerzos públicos y privados a proteger la cohesión social es crucial para todas las partes. A su vez, una política local de empleo busca creación de empresas, creación de puestos de trabajo y fortalecimiento de puestos de trabajo.
Además considero la conveniencia de hablar acerca de las ideas para llevar a cabo un Plan Estratégico en cuanto a la Mejora del Gasto, y para ello habrá que referirse a las ideas siguientes[9]: Asociacionismo estatal e intermunicipalidad; Colaboración con otros municipios para solucionar problemas comunes y negociar en mejores condiciones; Incrementar la eficiencia y mejor aprovechamiento de los recursos (vehículos, energía eléctrica, telefonía y celulares, etcétera); Relación de exigencia profesional a proveedores, priorizar locales y regionales; Prioridad en la prestación de servicios; Modernizar los sistemas de control interno; Políticas de austeridad, ahorro, reuso y reciclaje; Presupuesto bien elaborado y utilizado; Implantar Tecnologías de la Información y de la Comunicación de mínimo costo; Capacitación y profesionalización del personal; Asegurar adecuada operación y mantenimiento de la infraestructura y del equipo; Transparencia y rendición de cuentas generan confianza en los contribuyentes; y Revisar cobertura y calidad de servicios públicos.
(CONCLUSIONES)
A manera de conclusiones, considero importante señalar a algunos retos que enfrenta el Desarrollo Local, los cuales se refieren a:
• Trabajar para generar cultura de pago, pero también, cultura de cobro. México requiere una fuerte presencia fiscal, siempre de forma proporcional y equitativa. Factor redistributivo.
• Calificar y auditar son prácticas necesarias y crecientes.
• El uso intensivo de Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) permite acelerar procesos, mejorar control, optimizar la administración hacendaria y, sobre todo, tener una visión integral de la dinámica de gobierno y de su territorio.
• Ahora existen nuevas formas de financiamiento y operación de servicios públicos que involucran al sector privado: Evaluar opciones integralmente con perspectiva ganar – ganar y visión de mediano plazo.
• Considerar la opción de financiamiento sólo para proyectos viables, factibles y de alto impacto social.
• El desarrollo sustentable tiene que ver con nuestra calidad de vida y puede ser rentable.
A partir del presente año 2008, Los recursos federales ejercidos por las entidades federativas, los municipios o cualquier ente público de carácter local, se evaluarán con base en indicadores estratégicos y de gestión, por instancias técnicas independientes de las instituciones que ejercen los recursos. La evaluación de los recursos federales ejercidos por entidades federativas y municipios se llevará a cabo conforme las mismas bases sobre las que se evalúan los recursos de la federación.
BIBLIOGRAFÍA
LIBROS
1. Pequeño Larousse Ilustrado, Primera edición, Ed. Larousse-Bordas, México, 1996.
LEGISLACIÓN
1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Promulgada el 05 de febrero de 1917.
2. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008.
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2007.
OTROS
1. Ponencia titulada “Articulación entre gobierno y sociedad para impulsar el desarrollo local”, llevada a cabo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el 30 de mayo de 2008.
2. Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 21 de agosto de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa
3. Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 03 de octubre de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa
4. Documento de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2007.
[1] Pequeño Larousse Ilustrado, pág. 331
[2] Ponencia titulada “Articulación entre gobierno y sociedad para impulsar el desarrollo local”, llevada a cabo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el 30 de mayo de 2008.
[3] Pequeño Larousse Ilustrado, pág. 883
[4] Ponencia titulada “Articulación entre gobierno y sociedad para impulsar el desarrollo local”, llevada a cabo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el 30 de mayo de 2008.
[5] Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2007.
[6] Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 21 de agosto de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa.
[7] Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2007.
[8] Artículo 3del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008.
[9] Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 03 de octubre de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa.
ALBERTO GONZÁLEZ HARARI
MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
INSTITUTO INTERNACIONAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO
El presente trabajo tiene por objeto definir al desarrollo local, precisar su objetivo desde distintas vertientes, describiendo brevemente los factores que inciden en el tema del presente ensayo como son: el crecimiento económico local y el empleo, el capital social y su construcción, los agentes del desarrollo, la globalización y el propio desarrollo local.
Mi inclinación por el tema del Desarrollo Local para la realización de este ensayo, es debido a que considero que es un tema añejo, pero siempre actual y que desafortunadamente ha sido olvidado por diversas administraciones, o tal vez, considero a título personal, no se le ha dado la debida y suficiente importancia en nuestro país, pese a ser un punto toral en el quehacer político de México.
El Desarrollo Local es un tema por demás esgrimido en los discursos políticos, pero que dista de la realidad que viven, lamentablemente distintas regiones de nuestra patria. En la mayoría de las ocasiones se utiliza como bandera electoral, pero al pasar la euforia se concibe como un lastre para intereses particulares y de grupos.
Es por ello, que insisto en su importancia, tema siempre presente y pocas veces atendido.
(ENSAYO)
En primer término es necesario definir los términos “Desarrollo” y “Local”, para con posterioridad manejar y entender el concepto de “Desarrollo Local”.
Al respecto, la lengua castellana refiere al “Desarrollo” como la acción y efecto de desarrollar, entendido como “Aumentar, acrecentar, perfeccionar y mejorar”[1]; no obstante lo anterior, considero que debemos ir más allá en el concepto, y según el Mtro. Luis Pineda, Coordinador del Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local de DECA, Equipo Pueblo, A.C, es “Una condición social dentro de un país, en la cual las necesidades auténticas de su población se satisfacen con el uso racional y sostenible de recursos y sistemas naturales. La utilización de los recursos estaría basada en una tecnología que respeta los aspectos culturales y los derechos humanos”[2].
En tanto que el concepto de “Local” se concibe como “Perteneciente o relativo a una región, es decir, a una porción de territorio determinada por caracteres geográficos, étnicos, lingüísticos y administrativos”[3].
Una vez acotados los dos conceptos anteriores, podemos decir que el “Desarrollo Local” es una estrategia de desarrollo que surge y tiene sus cimientos a partir de una serie de características y particularidades relativas a cada territorio y colectividad.
Y precisamente es en las comunidades de nuestro país y con los agentes de desarrollo (Ciudadanos, Comerciantes, Industriales, Instituciones financieras nacionales e internacionales, Fundaciones, Agencias de cooperación nacional e internacional, Empresas sociales, Gobiernos nacionales y extranjeros), los que deben definir y determinar las metodologías de actuación, la pertinencia de políticas, programas y acciones a ejecutar. Es por ello que cada modelo de desarrollo local tiene un sello particular.
Ahora bien, y continuando con el orden de ideas, considero por demás importante dejar claro el objetivo que persigue el Desarrollo Local, siendo éste el de impulsar el logro de una mayor calidad de vida de la población en su conjunto, a partir de una perspectiva de Derechos Humanos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, basado estrictamente en tres ejes importantes como son la gobernanza, el desarrollo del capital social y el desarrollo económico.
Ahora bien, es menester, antes de continuar con el ensayo de mérito hacer algunas anotaciones de carácter histórico respecto del Desarrollo Local, y para ello vuelvo a citar al Mtro. Luis Pineda, siendo éstas las siguientes:
• “La Posguerra se vislumbra con una idea de crecimiento y de apoyo a los países afectados directamente por la guerra y a los que estuvieron cooperando con ella.
• En los 50’s y 60’s se advierte un espíritu de impulso a la modernidad basada en la industrialización.
• En los 70’s se ubicó como un elemento catalizador que procuraba cerrar la brecha entre los países desarrollados y los subdesarrollados.
• En los 80’s se advierte el deterioro medioambiental y se coloca como un punto importante en la agenda la propuesta de medidas disciplinarias en lo fiscal, político y económico pero también en la preservación del ambiente para las futuras generaciones.
• En los 90’s se basa en el Consenso de Washington y las políticas de ajuste estructural y a finales de esos años aparece el concepto de sustentabilidad y sostenibilidad”[4].
Un vez expresado lo anterior, veo importante hacer alusión al Desarrollo Económico Local, y al respecto hay que decir que los principales programas de Desarrollo Económico Local son los que se refieren a la dinamización empresarial (fortalecer y atraer empresas), el fomento del empleo (políticas activas de generación de empleo) y el asociativismo local (búsqueda de escalas productivas desde el territorio).
Se trata de apostar a la construcción de un nuevo tipo de competitividad de corte territorial, donde las empresas y los gobiernos locales tienen un nuevo rol, ahora sí central, a cumplir.
Para un efectivo Desarrollo Económico Local existen 11 instrumentos que lo promueven, siendo éstos:
1. Planes estratégicos de desarrollo económico, ambiental y social;
2. Asociativismo local, para potenciar la capacidad de varias localidades y alianzas con otros niveles del Estado local y central;
3. Alianzas público-privadas, para asociar a los agentes públicos con los agentes privados y no gubernamentales;
4. Parques industriales de diverso concepto y generación;
5. Incubadoras para apoyar a pequeñas empresas tradicionales e incubadoras innovadoras, para estimular a empresas con tecnologías de punta;
6. Programas de extensión y apoyo técnico a las empresas medianas y pequeñas en asociación, a menudo, con las instituciones académicas;
7. Investigación para la innovación productiva, en alianza con las instituciones académicas o, incluso, con empresas internacionales;
8. Servicios e instrumentos de financiamiento, de modalidad y costos razonables adaptados a cada tamaño y tipo de empresa;
9. Servicios de apoyo para la comercialización y el mercadeo de los productos;
10. Formación diferenciada de recursos humanos técnicos y gerenciales; y
11. Instrumentos de promoción del territorio y de los productos allí generados reales por medios reales y virtuales.
Según Borja y Castells “El desarrollo de las localidades entendido como la mejora en el nivel de vida de la población local, debe considerar tres dimensiones:
Económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados;
Sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo;
Político-administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local.
• Lo global y lo local son complementarios, creadores conjuntos de sinergia social y económica.
• La conducción estratégica de este proceso debe estar en lo local global en el nuevo sistema tecno-económico, cuestión como centro de gestión de lo que puede apreciarse en tres ámbitos principales:
– El de la productividad y competitividad económicas,
– El de la integración socio-cultural y
– El de la representación y gestión políticas”.
Pero al hablar de Desarrollo Local no podemos soslayar a nuestro país del contexto internacional, y es por ello que estimo importante hacer una breve alusión a las siguientes ideas:
• El modelo de acumulación de capital plantea problemas de regulación como la gestión del mercado de trabajo o la adaptación y difusión de la tecnología moderna que las instituciones que fueron eficaces durante la última fase expansiva del ciclo, no son capaces de afrontar, existiendo altas tasas de desempleo y uso de tecnologías inadecuadas.
• Los instrumentos de intervención del Estado han perdido eficacia en la regulación de la economía, lo que produce un desajuste entre las demandas de regulación y el marco socio institucional.
• La reestructuración del Estado está impulsando formas nuevas en la gestión pública como es la política de desarrollo local.
• Hoy las comunidades locales buscan respuesta a sus problemas intentando dinamizar el ajuste de los sistemas productivos locales.
• Algunos gobiernos locales han intervenido en el proceso, impulsando políticas encaminadas a solucionar los problemas que presenta la reestructuración productiva.
Lo anterior, nos lleva inevitablemente a hablar de algunas de las causas generadoras de la pobreza, siendo éstas:
• Economía tradicional, de lento crecimiento, junto a un fuerte incremento demográfico. Al aumentar la población más rápido que la producción y la riqueza, el resultado es un empobrecimiento progresivo de conjunto.
• Mala distribución de la riqueza y el ingreso. La desigual distribución del capital genera mala distribución del ingreso y esto tiende a perpetuar las desigualdades sociales. Los pobres no llegan siquiera a poseer un capital mínimo para trabajar como productores individuales autosuficientes.
• Insuficiente poder político y organizacional. Los pobres están mal representados en la estructura institucional y política. No tienen organizaciones que los representen genuinamente y sus organizaciones sociales son débiles.
Continuando con el ámbito internacional, considero de vital importancia referirme al concepto de Desarrollo Humano según las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), siendo éste: “El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano... A todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades esenciales, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles. Pero el desarrollo humano no termina allí. Otras oportunidades altamente valoradas por muchas personas, van desde libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos”[5].
Por lo que hemos ido analizando a lo largo del presente ensayo, considero que la medición del Desarrollo Local es algo vital para cualquier país y de manera particular para México, es por ello que doy paso a hablar de los los “Indicadores de Desarrollo como instrumentos de seguimiento y evaluación”, y al respecto habrá que decir que como tipos de evaluación existen dos principales: “la evaluación ex-ante” y “la evaluación concomitante (monitoreo)”; la primera evalúa el contexto socioeconómico e institucional, los problemas sociales relevantes, las necesidades detectadas, la población objetivo, las estrategias de acción etc.; mientras que la segunda evaluación se desarrolla durante la ejecución del plan proyecto o política pública. Se evalúan las actividades del proceso mientras éstas se están desarrollando, identificando los aciertos, los errores, las dificultades.
Ahora bien, como parte de la exposición deseo compartir con el lector diversos aspectos que derivan, pero a la vez inciden en el Desarrollo Local, señalando de manera comparativa en cada uno de estos aspectos, tanto el enfoque tradicional como las nuevas tendencias, cabe dar crédito a que tal material lo cito como parte del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa, que me encuentro cursando a la fecha de elaboración del presente trabajo, y que es impartido por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) y la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), Xochimilco; siendo lo siguiente:
1. Recursos físicos y su gestión:
Enfoque tradicional
Ø Patrimonio poco valorado
Ø Explotación de los recursos sin tener en cuenta su renovación
Ø Contaminación
Nuevas tendencias
Ø Revaloración del patrimonio
Ø Integración del desarrollo económico
Ø Aumentar el interés sobre espacios y recursos
Ø Racionalización de agua y energía
2. Cultura e identidad:
Enfoque tradicional
Ø La “salvación y los saberes solo pueden venir de fuera”
Ø Homogeneidad
Ø Baja autoestima
Ø Pérdida de valores
Nuevas tendencias
Ø Valoración de las culturas locales
Ø Implicación de la población en las estrategias locales
Ø Aumentar la confianza de la población en sí y en sus capacidades
3. Recursos humanos:
Enfoque tradicional
Ø Ciudades "dormitorio"
Ø Creación de servicios ajenos a las comunidades
Ø Formación de jóvenes para realizar empleos fuera del territorio
Nuevas tendencias
Ø Generación de empresas locales
Ø Implicación de la población en servicios colectivos
Ø Creación de condiciones locales para el empleo de jóvenes
4. Recursos financieros y gobernación:
Enfoque tradicional
Ø Función administrativa
Ø Centrado en obra pública
Ø Dependiente de fondos federales y estatales
Ø Desvinculado de la vida económica
Nuevas tendencias
Ø Organizar la cooperación local
Ø Fomento del desarrollo económico local
Ø Generación financiera con grupos e instancias diversas
Ø Comprometido con la población en el Desarrollo Local
5. Conocimientos técnicos y competencias:
Enfoque tradicional
Ø Desvalorización del conocimiento técnico local
Ø Inclusión de personal externo
Ø Desinformación
Nuevas tendencias
Ø Revaloración de la experiencia técnica local
Ø Capacitación y promoción del personal local
Ø Acceso a mayor información
6. Actividades y empresas:
Enfoque tradicional
Ø Empleo de mano de obra barata
Ø No se forma a la población
Ø Se saca el valor añadido del lugar
Ø No hay retención del ahorro
Ø Separación entre formación y la actividad
Nuevas tendencias
Ø Nuevas formas de empleo
Ø Valoración de saberes tradicionales
Ø Movilización del ahorro local
Ø Revaloración y modernización de los oficios tradicionales
Ø Aprender haciendo
7. Mercados, relaciones externas:
Enfoque tradicional
Ø Acaparamiento
Ø Intermediarismo
Ø Relaciones limitadas
Nuevas tendencias
Ø Ubicación de nichos
Ø Vinculación con los mercados urbanos (bienes y servicios)
Ø Establecimiento de circuitos cortos y largos de comercialización
Ø Exportación a mercado justo
8. Imagen y percepción:
Enfoque tradicional
Ø Imagen arcaica
Ø Atraso
Ø Atención insuficiente a la estética
Nuevas tendencias
Ø Afirmación de una modernidad apropiada
Ø Renovación de pueblos y patrimonio
Ø Reutilización de símbolos de identidad local[6]
Estimo por demás conveniente realizar un análisis del contexto del Desarrollo, lo cual permite identificar las oportunidades y limitaciones de la comunidad. Se consideran seis factores del contexto de desarrollo:
ð Económico (empleo, ingresos, tecnología, otros)
ð Social (educación, salud, vivienda, saneamiento básico)
ð Cultural (valores, normas, creencias, tradiciones, diversidad étnica, otros)
ð Demográfico (población: densidad, tasas de crecimiento, fecundidad, mortalidad)
ð Ambiental (suelos, recursos forestales, recursos hídricos, biodiversidad, otros)
ð Político/institucional (organizaciones y asociaciones locales, grupos de mujeres, liderazgo, participación, otros)
Continuando con el orden de ideas, al hablar de Desarrollo Local es inevitable aludir al tema de los egresos, y para ello es menester decir que éstos son contrarios a los ingresos, es decir los gastos que se efectúan a partir de los ingresos obtenidos como resultado de la facultad recaudatoria que realiza el propio Estado.
Para hacer mención de los egresos es necesario hacer referencia al Presupuesto de Egresos de la Federación, y de manera particular al correspondiente al presente Ejercicio Fiscal 2008[7]. Asimismo, el control y la evaluación del gasto público federal se debe realizar de manera ordenada y responsable, teniendo como límites los previstos en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en la disposiciones jurídicas a las que remita dicha Ley, así como en el citado Presupuesto de Egresos de la Federación; y corresponde al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ser la instancia encargada de la interpretación de tal normatividad.
En este mismo orden de ideas, es menester indicar que el gasto neto total previsto en el Presupuesto de Egresos, importa la cantidad de $2,569,450,200,000.00, y corresponde al total de los ingresos aprobados en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008[8].
Tal cantidad es distribuida conforme a los Anexos del mismo Presupuesto de Egresos, y para efectos se divide cada uno de ellos en Ramos, Conceptos y Montos Aprobados. Todos estos rubros en conjunto atienden al Desarrollo Regional, pero desde un punto de vista particular considero que hay dos Ramos que son por demás representativos para el presente ensayo, y ellos son el Ramo 20 relativo al Desarrollo Social, y el Ramo 33 inherente a las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios; en el caso del Ramo 20 atiende a los Programas Sociales como los son el Programa de Coinversión Social (suma de esfuerzos del gobierno y la sociedad civil organizada a favor de los grupos sociales menos favorecidos en todas sus vertientes); el Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas; Programas Alimentarios, de Vivienda, de Espacios Públicos, entre otros.
A su vez, el invocado Ramo 33 atiende a fondos de aportación referentes a la educación básica y normal; servicios de salud; infraestructura social, tanto estatal como municipal; fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; asistencia social e infraestructura educativa; educación tecnológica y de adultos; seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal; así como el fortalecimiento de las Entidades Federativas.
Por otra parte hay que señalar la existencia de dos premisas básicas en torno al tema que nos ocupa, a saber:
1. El bienestar comunitario es directamente proporcional a la solidez y al desarrollo administrativo e institucional de los gobiernos locales.
2. El gobierno local como actor económico tiene capacidad de promover la transformación de su entorno si tiene proyecto, alianzas y gestión idóneas.
En complemento a las ideas antes expuestas es necesario hablar de un tema de suma importancia, y es el relativo al “Motor para el Desarrollo Local”, entendido como la capacidad de un espacio para generar una visión y proyecto propio de desarrollo junto con una dinámica interna de producción y distribución de bienes y servicios. Todo indica que se necesita un motor endógeno para que el desarrollo sea sostenible: Inversión externa necesaria pero no suficiente para un desarrollo sostenido.
Para construirlo se requiere establecer acuerdos estratégicos entre gobierno, empresarios y grupos de la sociedad. Es importante una acción pública efectiva que genere redes de política pública para el desarrollo.
Para ello son considerados factores clave: continuidad de la gestión pública, coordinación intergubernamental, profesionalización y participación comunitaria. Dirigir los esfuerzos públicos y privados a proteger la cohesión social es crucial para todas las partes. A su vez, una política local de empleo busca creación de empresas, creación de puestos de trabajo y fortalecimiento de puestos de trabajo.
Además considero la conveniencia de hablar acerca de las ideas para llevar a cabo un Plan Estratégico en cuanto a la Mejora del Gasto, y para ello habrá que referirse a las ideas siguientes[9]: Asociacionismo estatal e intermunicipalidad; Colaboración con otros municipios para solucionar problemas comunes y negociar en mejores condiciones; Incrementar la eficiencia y mejor aprovechamiento de los recursos (vehículos, energía eléctrica, telefonía y celulares, etcétera); Relación de exigencia profesional a proveedores, priorizar locales y regionales; Prioridad en la prestación de servicios; Modernizar los sistemas de control interno; Políticas de austeridad, ahorro, reuso y reciclaje; Presupuesto bien elaborado y utilizado; Implantar Tecnologías de la Información y de la Comunicación de mínimo costo; Capacitación y profesionalización del personal; Asegurar adecuada operación y mantenimiento de la infraestructura y del equipo; Transparencia y rendición de cuentas generan confianza en los contribuyentes; y Revisar cobertura y calidad de servicios públicos.
(CONCLUSIONES)
A manera de conclusiones, considero importante señalar a algunos retos que enfrenta el Desarrollo Local, los cuales se refieren a:
• Trabajar para generar cultura de pago, pero también, cultura de cobro. México requiere una fuerte presencia fiscal, siempre de forma proporcional y equitativa. Factor redistributivo.
• Calificar y auditar son prácticas necesarias y crecientes.
• El uso intensivo de Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) permite acelerar procesos, mejorar control, optimizar la administración hacendaria y, sobre todo, tener una visión integral de la dinámica de gobierno y de su territorio.
• Ahora existen nuevas formas de financiamiento y operación de servicios públicos que involucran al sector privado: Evaluar opciones integralmente con perspectiva ganar – ganar y visión de mediano plazo.
• Considerar la opción de financiamiento sólo para proyectos viables, factibles y de alto impacto social.
• El desarrollo sustentable tiene que ver con nuestra calidad de vida y puede ser rentable.
A partir del presente año 2008, Los recursos federales ejercidos por las entidades federativas, los municipios o cualquier ente público de carácter local, se evaluarán con base en indicadores estratégicos y de gestión, por instancias técnicas independientes de las instituciones que ejercen los recursos. La evaluación de los recursos federales ejercidos por entidades federativas y municipios se llevará a cabo conforme las mismas bases sobre las que se evalúan los recursos de la federación.
BIBLIOGRAFÍA
LIBROS
1. Pequeño Larousse Ilustrado, Primera edición, Ed. Larousse-Bordas, México, 1996.
LEGISLACIÓN
1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Promulgada el 05 de febrero de 1917.
2. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008.
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2007.
OTROS
1. Ponencia titulada “Articulación entre gobierno y sociedad para impulsar el desarrollo local”, llevada a cabo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el 30 de mayo de 2008.
2. Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 21 de agosto de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa
3. Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 03 de octubre de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa
4. Documento de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2007.
[1] Pequeño Larousse Ilustrado, pág. 331
[2] Ponencia titulada “Articulación entre gobierno y sociedad para impulsar el desarrollo local”, llevada a cabo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el 30 de mayo de 2008.
[3] Pequeño Larousse Ilustrado, pág. 883
[4] Ponencia titulada “Articulación entre gobierno y sociedad para impulsar el desarrollo local”, llevada a cabo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el 30 de mayo de 2008.
[5] Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2007.
[6] Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 21 de agosto de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa.
[7] Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2007.
[8] Artículo 3del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008.
[9] Videoconferencia impartida en el Instituto Nacional de Desarrollo Social el día 03 de octubre de 2008, con motivo del Diplomado en Desarrollo Local y Planeación Municipal Participativa.
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