El fortalecimiento de los gobiernos locales en México a través de las relaciones internacionales.

Salvador Ruíz Sánchez

Inmersos en la era de la globalización es cada vez más común hablar de que los Estados Nacionales han experimentado una paulatina apertura al comercio exterior, lo que indudablemente nos ha puesto en una inminente trasnacionalización expresada en la formación de organismos multinacionales, bloques económicos y políticos, sin embargo dada la dinámica del entorno globalizador las instancias de poder local han tenido que trascender las fronteras nacionales y buscar insertarse en sus propias relaciones internacionales. Los conceptos de política exterior y relaciones internacionales han experimentado una transformación constante. Actualmente, la participación de los gobiernos subnacionales (entendidos como gobiernos estatales o municipales) en el escenario mundial es no sólo un fenómeno evidente sino creciente.
Los niveles de pobreza y exclusión, el desempleo, el deterioro ambiental y las limitaciones de acceso a los servicios públicos y a la vivienda, son algunos de los temas centrales de las agendas locales de gobierno que recientemente obligan a considerar nuevas formas de asociación de los niveles territoriales en América Latina, los gobiernos de las grandes ciudades y las regiones tienen la tarea de enfrentar los problemas relacionados con el crecimiento acelerado de la población urbana, asuntos como la seguridad de sus habitantes,
Se considera que la actividad internacional de los gobiernos subnacionales presupone que éstos tienen un amplio grado de autonomía en los asuntos internos de su competencia y que su incursión en la política exterior busca extender internacionalmente su incidencia sobre cuestiones como comercio, inversiones y medio ambiente por ello los gobiernos subnacionales se han insertado como actores importantes en el sistema internacional.
Los municipios adoptan un papel cada vez más dinámico en la propia política exterior de sus países, así como en el ámbito internacional, en el que, sin cesar, cooperan, compiten, declaran, forman grupos de interés, crean su propio aparato diplomático, se promocionan o se exhiben, en un sistema político como el mexicano se da un entrecruzamiento de compromisos, acciones, relaciones y hasta conflictos entre los niveles de gobierno y los poderes de la Federación, donde hoy la Entidad federal y el municipio resaltan por varias situaciones y condiciones: a) las integraciones macroeconómicas internacionales como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el Acuerdo Global México. Unión Europea, la pretensión de formar parte del Área de Libre Comercio de las Américas o la participación insistente al Plan Puebla-Panamá, como ejemplos, b) la globalización en general, pero especialmente del comercio, de las finanzas, de la producción y de los servicios, c) la mayor dependencia económica de México a Estados Unidos y d) los crecientes flujos migratorios internacionales.

La cooperación internacional entendida como Entendida como una de las interacciones básicas del sistema y un instrumento al servicio de la política económica y social. Y es en este orden que los municipios mexicanos han encontrado en la cooperación internacional un instrumento idóneo para alcanzar algunos de sus objetivos prioritarios en materia de crecimiento económico y de desarrollo.
Al tiempo que algunos temas internacionales –como la defensa de los derechos humanos y el respeto a las minorías- se han vuelto domésticos, muchos temas domésticos se han internacionalizado, abriendo espacios y oportunidades para que los gobiernos locales planteen sus intereses y visiones sobre los mismos, pero también sobre el diseño de la política exterior de sus propios países, el protagonismo de los gobiernos subnacionales (estatal y municipal) en el ámbito internacional se sitúa en un contexto en el que la agenda mundial se ha diversificado para incluir una amplia variedad de asuntos económicos, sociales, culturales y ambientales que anteriormente se encontraban bajo la jurisdicción de los gobiernos locales.
Si bien la dimensión internacional de los municipios, es tratada desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales como novedosa, este tipo de interacción tiene una historia cercana en la constitución de la primera organización de autoridades locales y de aquellos hermanamientos constituidos en los años de la Posguerra.

Existen varias formas de vincular a los Gobiernos Locales y las relaciones internacionales estos vínculos puede ir desde el nivel formal que tienen las entidades municipales ya sea con sus homólogos en el extranjero o bien por medio de la actividad que desarrollan más allá de las fronteras nacionales para insertarse de mejor manera en el proceso de internacionalización y el informal que pueden ir desde comidas de negocios y las conversaciones telefónicas.

En este caso, acostumbran a ser características de las regiones fronterizas o de regiones relativamente próximas, como por ejemplo la relación que se da entre alcaldes de las ciudades fronterizas de México-Estados Unidos- Canadá. En otro nivel se podrían citar aquellas relaciones de los entes locales en el marco de la política exterior del Estado, por medio de su participación en Comisiones Mixtas/Binacionales como en el caso de México, o bien por algún compromiso que el Estado haya asumido y pase por determinación de éste a ser responsabilidad del municipio. Asimismo se tienen aquellas acciones derivadas del cumplimiento de obligaciones que vienen impuestas por tratados o convenios bilaterales y/o internacionales o, en su caso, la participación de estas entidades subestatales en la celebración de tratados.

Ahora bien, cuando se habla de las relaciones intergubernamentales es común pensar, en primer lugar, en conexiones diversas entre agencias de un mismo nivel o de niveles distintos, pero en la práctica también se dan otras formas de vinculación, como por ejemplo, la representación política regional al interior de los poderes de la Unión, en el caso México contamos con una representación política regional expresada en el sistema de cámaras (senadores y diputados en el sistema bicameral), pero en el funcionamiento cotidiano la lógica de intereses locales se expresa con mayor claridad en las relaciones entre los gobiernos regionales de las Entidades federativas y municipios con la Federación (particularmente el poder Ejecutivo).

En el contexto bilateral con Estados Unidos y multilateral a nivel internacional, otras realidades en la política exterior y en las relaciones internacionales de México existían, por ejemplo, solamente acuerdos y tratados de intercambio comercial, financiero y cultural, pero que no iban más allá de lo determinante de la geopolítica por la vecindad con Estados Unidos.
La participación de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales y la política exterior ha sido definido por los estudiosos del tema como la “paradiplomacia”, que se caracteriza por el establecimiento de contactos formales, informales, permanentes, con entidades extranjeras públicas o privadas, con el objeto de promover asuntos socioeconómicos o políticos, así como otras dimensiones externas de las propias competencias constitucionales de los gobiernos locales. Esto no excluye la existencia de otras formas de participación subnacional en el proceso de la política exterior, más directamente subordinadas a las prioridades y objetivos de los gobiernos centrales, ni el creciente papel de los gobiernos subnacionales en estructuras multilaterales para la gobernabilidad local y regional.
Los municipios pueden desarrollar en el exterior determinadas actividades relativas a la materia de su conveniencia y competencia, estas actividades no tienen una afectación a la política exterior del Estado. Además de que las mismas se realizan previo consentimiento del Gobierno, o bien en el ámbito de las directrices y de la coordinación por éste establecidas o estipuladas en los ordenamientos jurídicos correspondientes, las interacciones que se dan entre los gobiernos locales cobran especial relevancia para la planeación y puesta en marcha de políticas de desarrollo regional y urbano. En la medida en que temas que recaen bajo la jurisdicción de los gobiernos subnacionales de convierten en materia de negociación y compromiso internacional, los mecanismos de articulación intergubernamental internos juegan un papel decisivo para que la voz de éstos sea considerada en todo el proceso.
Un ejemplo claro de ello es la creciente necesidad de establecer criterios de planeación e implementación de políticas metropolitanas con perspectivas de futuro en las ciudades más importantes del país. Más allá de la mera vinculación política, los acuerdos de hermanamiento ofrecen un potencial importante para dar viabilidad a proyectos que se traduzcan en beneficios específicos para las comunidades, por lo que es importante que vayan acompañados de la identificación de objetivos comunes, la determinación de tareas concretas y, de ser posible, de un calendario de actividades.
En la mayoría de los casos, los municipios firman convenios o acuerdos directamente, sin informar de ello a las instituciones competentes, ya sea porque hay un desconocimiento de la normatividad vigente, o bien porque prefieren ahorrarse el camino burocrático a recorrer en la regulación de tal o cual convenio y al participar en la cooperación internacional por medio de las asociaciones nacionales de municipios o por medio del asociacionismo municipal a escala internacional, su regulación escapa del derecho público al privado, al ser estas asociaciones de carácter civil. En México el caso especifico de organizaciones como AMMAC, AALMAC, CONAMM y CONAGO.
Los gobiernos subnacionales pueden ejercer de distinta forma su participación en las relaciones internacionales y la política exterior. Independientemente del énfasis y el tipo de intervención, los gobiernos subnacionales por lo general recurren a acciones tales como; a) establecer oficinas permanentes en capitales o centros industriales o comerciales en el extranjero, con el fin de atraer inversión, promover el comercio, negociar directamente con empresarios y gobiernos, así como obtener información y tener cierta influencia en las políticas comerciales e industriales de los otros países, b) Participar en Asociaciones de Gobiernos Locales, ya sea nacionales, regionales o internacionales, que han desarrollado esquemas de gestión de la oferta y la demanda de cooperación externa para los gobiernos locales.
El desarrollo de la actividad internacional local tiene una explicación pragmática. Ya sea que los estados y municipios estén desencantados con la política exterior federal, o bien que perciban que ésta es inefectiva para promover sus intereses, los gobiernos subnacionales buscan su fortalecimiento institucional y financiero a través de la vinculación internacional, generando un efecto de imitación en otros gobiernos locales.
El tema del hermanamiento entre ciudades merece una mención especial. Reconocido por la Asamblea General de las Naciones Unidas como un “mecanismo de cooperación excepcional” y como complemento de la cooperación entre estados y organizaciones intergubernamentales, dentro del marco legal mexicano tanto la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículo 28, fracción I) como la Ley sobre Celebración de Tratados otorgan a la Secretaría de Relaciones Exteriores facultades para coordinar las acciones del país en el exterior, incluyendo la celebración de acuerdos interinstitucionales suscritos por la administración pública federal, estatal o municipal, entre los que se encuentran los acuerdos de hermanamiento. Más allá de la mera vinculación política, los acuerdos de hermanamiento ofrecen un potencial importante para dar viabilidad a proyectos que se traduzcan en beneficios específicos para las comunidades, por lo que es importante que vayan acompañados de la identificación de objetivos comunes, la determinación de tareas concretas y, de ser posible, de un calendario de actividades.
Las motivaciones económicas tienen también un peso muy fuerte en las relaciones internacionales y obedecen no sólo a la necesidad de exportar bienes y servicios, obtener inversiones, expandir el empleo y promover el turismo, sino cada vez más a la búsqueda de que las voces de los gobiernos locales sean escuchadas en la negociación de acuerdos internacionales negociados y ratificados por el Estado nacional, en este sentido, los tratados de libre comercio han sido uno de los detonadores más claros para lograr la movilización de los gobiernos locales en el área internacional. Sin lugar a duda, la interdependencia económica conduce a la formación de alianzas y estrategias comunes entre los gobiernos subnacionales que comparten el acceso a ciertos recursos naturales o vocaciones productivas específicas, así como flujos comerciales significativos.
En la medida en que las decisiones nacionales sobre libre comercio tienen un impacto regional diferenciado, los gobiernos subnacionales han articulado estrategias para lograr que sus intereses sean considerados en las decisiones sobre la apertura e incluso en las disputas comerciales bilaterales o multilaterales. Adicionalmente, en función de la distribución de competencias existentes, en muchos casos es imprescindible que el gobierno nacional consulte y cuente con el concurso de los gobiernos subnacionales para proponer estrategias de solución a las controversias que se presenten.
La dinámica de los asuntos transfronterizos constituye un factor de gran importancia para impulsar a los gobiernos subnacionales de distintos países para interactuar. La solución de problemas de contaminación, agua, tránsito de vehículos y personas, contrabando y otras formas de delincuencia obligan a la discusión y búsqueda de soluciones comunes para el bienestar de las respectivas poblaciones.
Las constituciones de la mayoría de los países establecen claramente el monopolio del gobierno federal/nacional sobre las relaciones internacionales y buscan asegurar que exista suficiente consistencia y autoridad para controlar las actividades exteriores de Estado. En otros países, existen consultas más o menos institucionalizadas entre el gobierno nacional y los gobiernos locales para discutir asuntos internacionales. En el caso de Canadá, estas consultas se dan sobre una base informal, pero hay ejemplos de participación y consulta formal en el ámbito de la Unión Europea, a través del Comité de las Regiones y Autoridades Locales de la Unión Europea.
La creciente actividad internacional de los gobiernos locales ha sido vista como una amenaza para los defensores irrestrictos del Estado-nación, pero más bien es un elemento que refleja la vitalidad democrática, cultural y económica de un país (sobre todo, de una federación), bajo el supuesto de que el gobierno nacional no necesariamente representa los intereses de todas sus unidades constitutivas, además de que en los Estados federales no se trata de gobiernos subordinados, con una relación jerárquica entre ellos, sino más bien como gobiernos coordinados que poseen facultades tanto exclusivas como concurrentes.

No obstante, los gobiernos estatales y municipales han emprendido estrategias de internacionalización que revisten las formas descritas anteriormente (instalación de oficinas en el extranjero, giras, participación en ferias, ofrecimiento como sedes de eventos internacionales, etc.). En México, la constitución no considera a los gobiernos estatales y municipales al establecer las características de la política exterior, definidas en la fracción X del artículo 89 para el Ejecutivo federal y en la fracción I del artículo 76 para el Senado de la República, para el caso de los estados, está prohibido expresamente en el artículo 117 la celebración de “alianza o tratado con otro estado o con las potencias extranjeras”.
Los gobiernos subnacionales enfrentan desafíos complejos en su vinculación con el ámbito internacional, pero éste ofrece un potencial enorme y muy variado para establecer alianzas en beneficio de las respectivas poblaciones, la actual agenda internacional otorga un papel importante al debate y la generación de propuestas en materia de descentralización, fortalecimiento de los gobiernos locales y coordinación intergubernamental. La multiplicidad de programas, proyectos y estudios sobre estos temas constituyen áreas de oportunidad para afianzar el posicionamiento de los gobiernos locales en el ámbito internacional y aprovechar cabalmente la amplia oferta de cooperación de que disponen.
Por ello, es de imprescindible importancia que tanto en los niveles académicos así como en la administración pública el tema de las relaciones internacionales a nivel de gobiernos subnacionales cobre una mayor fuerza tanto para dar impulso al desarrollo económico de las entidades, así como también el intercambio de tecnologías y experiencias para hacer frente a problemas comunes.
Se deben de dar pasos importantes, es innegable la necesidad de adecuar nuestro marco constitucional para subsanar primeramente el la prohibición de asociaciones intergubernamentales entre los niveles estatal y municipal en nuestro país, reformar al articulo 26 en lo que se refiere a que el Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución; el articulo 115 la cual se refiere a que los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio y finalmente el artículo 117; los Estados no pueden, en ningún caso:

Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado. Además de la creación de una nueva ley secundaria llamada “Ley general para el fomento de las asociaciones intergubernamentales como entidades de interés público”

Es claro que no se busca que las relaciones internacionales entre los gobiernos subnacionales interfieran en las facultadas exclusivas del Estado Nacional, sin embargo se puede trabajar en temas específicos; el medio ambiente, la delincuencia, educación, mejoras en la calidad de los servicios, temas metropolitanos y alianzas estratégicas en cuanto a comercio local, hay que concluir que las relaciones internacionales no son ni deben ser exclusivas del gobierno federal, los gobiernos subnacionales en la medida de que su propia dinámica de crecimiento lo permita y con la debida interpretación y adecuación constitucional deben tomar un papel importante como actores en las esferas de la administración pública global.


Bibliografía
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- Guillén López Tonatiuh. Federalismo, gobiernos locales y democracia 17. Cuadernos de Divulgación de la cultura democrática. http://deceyec.ife.org.mx/federalismo.htm

- Ramos García José Maria. Gobiernos Locales y la Cooperación transfronteriza México-EUA. Espiral, septiembre-diciembre, Vol.9, Número 25. Universidad de Guadalajara.