UNA INSTITUCIÓN FUNDAMENTAL PARA LA REFORMA DEL ESTADO
Marybel Martínez Robledos
Marco de Referencia
Nos encontramos inmersos hoy, en el proceso de Reforma del Estado, lo cual sin lugar a dudas implica, un cambio profundo en las estructuras de poder. Bajo este orden de ideas, es evidente que si este proceso no toma en cuenta a la sociedad, será incompleto e inacabado.
Es decir, que no basta con reformar algunas estructuras gubernamentales, rediseñar el régimen político, modificar la relación entre los Poderes y modificar legislación electoral. No es suficiente porque de acuerdo a la definición clásica, el Estado es un trípode constituido por Territorio, Gobierno y Pueblo. De tal suerte, que si buscamos sustituir una estructura históricamente autoritaria por una más democrática, necesitamos incluir necesariamente al ciudadano.
DESARROLLO
Como acertadamente lo ha señalado Miguel Carbonell “Desde hace varios años, buena parte de la discusión constitucional en México se ha centrado en la llamada “reforma del estado”. Todos los que han defendido la necesidad de avanzar en dicha reforma se han identificado a sí mismos como defensores de la democracia. Pero llama mucho la atención que en ese discurso democrático estén ausentes sus verdaderos protagonistas: los individuos que integran la comunidad política.
A veces, da la sensación de que se quiere hacer una reforma democrática, pero limitada al cambio institucional, al reacomodo entre los poderes, a una nueva distribución de las funciones.
Esa, sin duda, es una parte importante del Estado contemporáneo, pero no agota la realidad estatal ni resuelve todos los problemas. Podríamos tener la mejor “ingeniería constitucional” (recordando a Sartori), pero de nada serviría si no somos capaces de dotar de “poder” a las personas que viven en México, a los ciudadanos mexicanos los mismo que a los menores de edad y a los extranjeros” .
Sin lugar a dudas, algunas medidas tomadas en materia de transparencia y rendición de cuentas, las cuales son mandatadas desde la ley han contribuido a fortalecer la República, es decir a “la cosa pública”, y de unos años para acá se vislumbra en las legislaciones la tendencia a incorporar la participación ciudadana como requisito legitimador de las acciones de gobierno.
Los esfuerzos antes señalados no han sido suficientes, la realidad es distinta; en los hechos las y los ciudadanos tradicionales y comunes no tienen manera de participar en la vida pública. Ésta crisis de representación por la que atraviesa no solamente México, sino todo el orbe, ha llevado a especialistas como Sonia Fleury, a señalar acertadamente que, en los últimos años ha existido unanimidad sobre la necesidad de reformar el Estado para hacerlo más democrático, eficiente, eficaz y orientado al ciudadano. Sin embargo, la respuesta a esta necesidad está condicionada tanto por el enfoque teórico que guía la reforma como por las opciones políticas adoptadas, así como por la capacidad técnica y política de los gobiernos para implementar las medidas propuestas.
En otras palabras, la reforma del Estado debería reducir su tamaño, hacerlo más ágil, flexible y eficiente además de más responsable frente a la sociedad.
Las democracias de calidad, nos indica Morlino, tienen tres características generales y cinco “dimensiones de variación” .
Las características generales consisten en que: a) se trata de regímenes que cuentan con una amplia legitimación y que, en esa virtud, son estables (se da una calidad con respecto al resultado); b) los ciudadanos, las asociaciones y las comunidades que integran estos sistemas gozan de libertad e igualdad por encima de los mínimos (se da una calidad con respecto al contenido); y c) los ciudadanos de una buena democracia tienen el poder de controlar y evaluar si el gobierno trabaja efectivamente por aquellos valores –igualdad y libertad- con pleno respeto a las normas vigentes (se da una calidad con respecto al procedimiento).
Respecto a las cinco dimensiones de variación, Morlino nos advierte que dos de ellas son de carácter procedimental, una concierne al resultado y las otras dos de ellas son de carácter procedimental, una concierne al resultado y las otras dos son de tipo sustantivo. Son las siguientes en ese orden: a) respecto a la ley; b) rendición de cuentas; c) reciprocidad, es decir la capacidad de respuesta que encuentra la satisfacción de los ciudadanos y la sociedad civil en general; d) respeto pleno de los derechos que pueden ampliarse en la realización de las diversas libertades; y e) progresiva ampliación de una mayor igualdad política, social y económica.
Lo contrario a una “democracia de calidad” son las “democracia imperfectas o defectuosas”, las cuales pueden ser de tres tipos: a) democracia excluyente, que se caracteriza por garantías limitadas para los derechos políticos; b) democracia dominada, en la que existen grupos de poder que pueden condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y c) democracia liberal, en la que los derechos civiles tienen una garantía sólo parcial .
Morlino sitúa aparte a la “democracia delegativa”, siguiendo el acertado concepto propuesto originalmente por Guillermo O`donell en uno de sus más conocidos ensayos. En este tipo de democracias, para decirlo de forma sintética, los electores efectúan una “delegación” a los gobernantes el día de las elecciones; una vez realizadas estas no existe un control permanente de la acción de los órganos del poder y además el respeto de la rule of law por parte del gobierno se da solamente de forma parcial.
A partir de lo anterior, la reforma de Estado, entonces, no puede ser vista simplemente como una alteración del organigrama del gobierno, en donde en el mejor de los casos, no pasará de una modernización administrativa, pero sí como un cambio en las relaciones entre diferentes actores y agentes económicos, políticos y administrativos, entre los cuales evidentemente se encuentran los ciudadanos.
En este sentido, Oslak sostiene que “para una interpretación más adecuada de las transformaciones que se están produciendo, se debe tener en cuenta las interacciones Estado- sociedad…”. Si pensamos en términos más concretos, vamos a encontrar que tales transformaciones requieren cambios en las relaciones entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, los agentes económicos productores, los grupos sociales y desde luego, los ciudadanos.
En síntesis, la reforma del Estado debe asumir y entender al Estado-Nación y no exclusivamente a los poderes del Estado, es decir al Estado-Gobierno.
Bajo el anterior orden de ideas, es menester reconocer que el Poder Público, se hace conciente cada vez más, sobre la necesidad de incorporar a los ciudadanos en la toma de decisiones, pues queda claro que los partidos y agrupaciones políticas no alcanzan a satisfacer las necesidades ciudadanas.
Los ecos del mundo indican la existencia de una ciudadanía en marcha, que ha empezado a influir desde hace varias décadas en la toma de decisiones y cuya opinión debe comenzar a estar plasmada en las agendas de gobierno para que éstos tengan una auténtica legitimación. Estamos pues, ante un claro indicio de que hay una sociedad políticamente cada vez más organizada y gobiernos cada vez más indiferentes, rebasados e incapaces de dar respuesta a sus demandas.
Los conflictos sociales, los enfrentamientos entre pueblo y gobierno, la emergencia de grupos violentos, la debilidad misma de las instituciones son una señal de alarma que nos indica: ha llegado la hora de compartir el poder con la ciudadanía, con la sociedad, con las comunidades, con el pueblo. Ha llegado la hora de modificar las estructuras tradicionales del Poder Público, siempre atadas a los grilletes oxidados de la verticalidad. Ha llegado el momento de sustituir el Estado autoritario por uno más democrático donde el ciudadano tenga un papel fundamental.
¿Cómo lograr lo anterior? ¿Qué hacer para que el ciudadano sea visibilizado de manera individual y no sólo como parte del conglomerado social? Sin lugar a dudas, tendremos que arribar a nuevos y mejores estadios democráticos y analizar las posibilidades de instaurar mecanismos de democracia semidirecta como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular, etc.; por otro lado, perfeccionar cada vez más los mecanismos de rendición de cuentas en la idea de transparentar las acciones públicas; y desde luego, perfeccionar los mecanismos electorales y modernizar la vida interna de los Partidos Políticos.
Lo anterior, aunque indispensable no resulta suficiente. El filósofo español José Ortega y Gasset preguntaba: ¿El Gobierno debe imponerse a la sociedad o debe ser un reflejo de la sociedad?
Precisamente ahí en la pregunta está la respuesta, la cual pretendo reafirmar, con el antiguo método socrático, por lo que nuevamente pregunto: ¿Qué posibilidades tienen los mexicanos comunes y corrientes, el obrero mal pagado, el indígena marginado, el empresario en quiebra, el estudiante pobre o la mujer golpeada para participar en el diseño del Plan Nacional o Estatal de Desarrollo? ¿Qué instrumentos tienen para influir en la conformación de la agenda de gobierno? ¿Cómo puede la ciudadanía obligar al Presidente de la República, a su Gobernador o Presidente Municipal a combatir la injusticia social por encima de otras prioridades partidistas? Tal vez y en alguna medida a través de un mejor sistema de representación y participación ciudadana, me podrían contestar algunos. Pero vayamos a lo más cotidiano: ¿Qué armas jurídicas tiene el habitante de una ciudad, colonia o población para obligar a las autoridades a que sus impuestos se reflejen en agua potable, luz, pavimentación, en escuelas y hospitales? ¿Para que las policías y procuradurías lleven a la cárcel a los delincuentes que drogan y asesinan a sus hijos? ¿Cómo pueden obligar los pescadores a la Secretaría del Medio Ambiente a combatir la contaminación de los mares? ¿Cómo pueden los padres de familia impedir que a los niños y adolescentes los eduque una televisión sensacionalista y violenta?
Si somos honestos, tendremos que aceptar que los ciudadanos están solos, profundamente solos. Son rehenes de la corrupción, el abuso y la ineptitud administrativa. Necesitamos dar un nuevo equilibrio a los Poderes del Estado a través del Poder Ciudadano. No estoy haciendo una propuesta populista. El populismo es una de las enfermedades, una de las distorsiones más frecuentes de la democracia moderna. Tampoco pretendo que de la oligarquía caigamos en la dictadura de las masas, en una oclocracia que llevaría al caos.
PROPUESTA
En este sentido, resulta evidente la necesidad de crear una institución e instrumentos jurídicos claros y ágiles constituidos por ciudadanos, cuya función sea defender a los ciudadanos, al pueblo.
Si en su momento se planteó la necesidad de dividir al poder público, como un mecanismo de pesos y contrapesos, que ayudara a evitar los excesos de Poder, ahora la realidad nos exige replantearnos ésta teoría a fin de evitar no sólo esos mismos excesos sino de proteger además a la sociedad, porque no podemos dejar de reconocer que esos tres Poderes en sus diferentes niveles de gobierno, constituyen un sólo Poder Público que, aunque dividido para su ejercicio, requiere de un contrapeso igualmente fuerte, el cual sólo puede ser el pueblo.
España, la Unión Europea, Chile, Argentina, Costa Rica, Corea del Sur, Johannesburgo, Venezuela, Perú, Panamá, Colombia, entre otros países han construido una figura llamada El Defensor del Pueblo. No se trata de un Ombudsman como lo conocemos en México dedicado específicamente a defender los derechos de víctimas por el abuso violento y arbitrario del poder. El Defensor del Pueblo tiene como responsabilidad velar por la defensa y promoción de los derechos e intereses de las personas cuando los órganos de la administración pública no satisfagan sus necesidades públicas o violen sus derechos económicos, sociales o culturales.
Porque para que estos derechos sean efectivos es necesario que todos los funcionarios públicos que integran el aparato del Estado, puedan ser denunciados y estar bajo la supervisión permanente de una defensoría popular que cuente con las facultades e instrumentos jurídicos necesarios. En la idea de contribuir a la transformación social, en la lucha contra la pobreza, la ignorancia, la ilegalidad y la marginación.
Actualmente existe la Contraloría Social, figura innovadora de participación ciudadana orientada al control y vigilancia de las acciones de gobierno, pero que a pesar de sus esfuerzos a lo largo de tres sexenios no sólo no ha podido cumplir con sus objetivos, sino de alguna manera, ha desvirtuado los mismos.
En razón de ello, es que la propuesta que aquí se realiza, es el crear la Defensoría del Pueblo en nuestro País. Ya que una presión ciudadana de este tipo y con este peso, podría obligar a los gobiernos a gastar con transparencia el gasto público; se podría erradicar la corrupción y la parálisis de las oficinas de Gobierno, en suma hacer que cada funcionario público cumpla con su responsabilidad.
Desde luego, que uno de los papeles fundamentales que en mi opinión debe tener una Defensoría del Pueblo es la formación de ciudadanos. Es preciso reconocer que en México no hemos logrado formar individuos con suficiente conciencia política y social. Por ello, una de las luchas que tendría que darse desde la Defensoría del Pueblo es la transformación de los planes educativos para, desde la escuela, construir una ciudadanía corresponsable.
Ahora bien, para que un organismo de esta naturaleza tenga reconocimiento nacional e internacional es necesario atender lo que nos dice la Organización de Naciones Unidas en la materia, por lo que propongo que:
1.- Sea un organismo creado por mandato constitucional.
2.- Sea un organismo autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio. Ya que ser un apéndice económico más del Gobierno o de alguna entidad privada le restaría independencia, transparencia y objetividad. Además, un órgano de este tipo debe contar con una infraestructura suficientemente sólida que le permita desempeñar sus responsabilidades.
3.- Tenga como funciones el recibir y tramitar quejas, investigar por solicitudes hechas o iniciativa propia a los órganos de gobierno, hacer recomendaciones a las autoridades, que incurran en alguna irregularidad y presentar las acciones judiciales necesarias. Es decir que tenga capacidad vinculatoria, jurídica y política.
4.- La Defensoría deberá estar integrada por una representación ciudadana plural e integrada de acuerdo a los estándares internacionales, es decir un Defensor del Pueblo 2 vicepresidentes y un gabinete formado por 8 individuos, el cual pueda ampliarse de acuerdo a las necesidades concretas.
Es menester aclarar que de ninguna manera se está sustituyendo a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ni a la Secretaría de la Función Pública, y mucho menos a la Auditoría Superior de la Federación, sino que se estaría creando un nuevo organismo con atribuciones concretas en respuesta a una creciente demanda social.
En síntesis, la CNDH es un organismo de protección de los derechos humanos, la Secretaría de la Función Pública una instancia gubernamental que tiene por objeto consolidar un gobierno honesto, transparente y eficiente y la Auditoría Superior de la Federación, un órgano técnico del Poder Legislativo, que ejerce su función fiscalizadora de carácter externo a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a los estados y municipios, y a los particulares, cuando ejercen recursos federales, en tanto que, la Defensoría del Pueblo tendría por objeto proteger los derechos del Pueblo y de los ciudadanos frente a las acciones públicas, es decir se propone, una instancia eficiente del pueblo y para el pueblo, que responda a la realidad de manera honesta, ágil y eficaz.
REFERENCIAS
Tena Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Ed. Porrúa 1994.
Covián Andrade Miguel, El Sistema Político Mexicano, Democracia y Cambio Estructural, México, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitucional A:C:, 2001.
Fleury, Sonia, Estado y Politicas Sociales en América Latina. México (1992): UAM-X/ENSP.
Carbonell, Miguel, Igualdad y Libertad. Propuestas de Renovación Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México 2001.
Morlino, Leonardo, Democracias y democratizaciones, trad. De César Cansino e Israel Covarrrubias, México, CEPCOM, 2005, PP. 260 y 261.
