Excelente Diplomado UNAM-Cámara de Diputados, en Derecho Electoral y Procesos Legislativos a partir del 1 de julio. Excelente!

Erisipela mexicana

Julieta Camacho Granados

El momento más peligroso para un mal gobierno
es cuando empieza a reformar.
Alexis de Tocqueville

México en este momento se encuentra enfermo de erisipela: inflamado, enrojecido y con fiebre. A ciento noventa y siete años de la Independencia de este territorio con relación a España, y a noventa y siete años de la Revolución, este país atraviesa por un importante proceso de curación que nos marcará definitivamente: la Reforma del Estado.

Actualmente vivimos un suceso sin precedentes: el gobierno ha entrado en crisis, necesita rescatar la gobernabilidad y legitimidad perdidas, por ello la manera de reparar el daño y refrendar su poder es a través de la Reforma del Estado, que constituye un mecanismo de transformación constitucional que, de alinearse a la realidad y a las necesidades de este país, puede desembocar en modificaciones fructíferas, útiles y sobre todo benéficas para la sociedad mexicana en su conjunto.
Es importante destacar que tanto la Independencia, como la Revolución fueron hitos en la historia de México que incidieron sobre el aparato gubernamental, pues ambas, en su propio contexto, dieron paso a regímenes de gobierno diferentes a los que tenían y a movimientos sociales sin precedentes. Sin embargo, estas transformaciones gubernamentales sólo pudieron ser posibles a base de cruentas luchas, que se desarrollaron en medio de sufrimiento generalizado, inestabilidad social, hambre, traiciones y toda una serie de factores nada gratos. México siempre ha estado acompañado de sangre y dolor en los cambios sociales, por ello es importante destacar que la Reforma del Estado constituye el primer intento de cambio que se lleva a cabo de manera pacífica, institucionalizada y legal.

Para hablar de Reforma del Estado, debemos entender que el Estado, en su concepción más laxa, se compone por una sociedad situada en un territorio regido por una autoridad. Siguiendo a André Noel Roth “el Estado es una institución que formaliza unas reglas de juego en ámbitos que pretende regular” (2006:19), por ello es de vital importancia saber que se creó, a iniciativa del poder Legislativo, la Ley para la Reforma del Estado encargada de establecer mecanismos para coordinar este proceso transformador. Parte fundamental de estos trabajos la constituyen las propuestas sobre los temas que giran en torno a la Reforma del Estado presentadas por algunos ciudadanos y los partidos políticos. Muy importante es conocer dichas proposiciones, pues en base a ellas podemos identificar los aspectos en los que existe desacuerdo social y ánimo de cambio, así como las soluciones que se ofrecen y la viabilidad de las mismas; debo mencionar que un asunto que ha provocado debate es la adopción de un régimen semipresidencial para dejar de lado el presidencialismo empedernido que tenemos y dar paso a una nueva forma de organización política, ¿es posible?, ¿resultaría conveniente?.

Por su trascendencia, la Reforma del Estado debe ser planeada y tener vistas hacía la construcción de un futuro más promisorio, por ello, es imprescindible que los actores políticos se olviden del profundo protagonismo que ha imperado desde muchos siglos antes, y es necesario que sus propuestas sean objetivas y se ajusten a la realidad.
México ya no soporta más incongruencias, ni engaños, mucho menos espejismos; se requieren soluciones democráticas que contribuyan al desarrollo social del país. Mi objetivo es proporcionar fundamentos basados en el devenir histórico de nuestro país respecto a la forma de organización gubernamental, pues bien sabido es que el pasado de una Nación invariablemente forma el presente que después establecerá el futuro. No podemos plantear propuestas sin antes observar el proceso histórico que nos ha creado, mucho menos si no hemos analizado el pasado y desconocemos la realidad imperante en nuestra sociedad.

Un vistazo
La sociedad tendrá que vivir para el Estado;
el hombre, para la máquina de gobierno.
José Ortega y Gasset

México es un país híbrido producto del mestizaje impuesto, obviamente tenemos un serio raigambre cultural establecido que ha definido el rumbo del país. Resulta necesario recurrir a la historia para comprender a fondo el comportamiento de los regímenes gubernamentales y su legado hasta nuestros días.
No pretendo ser exhaustiva en este sentido, mi objetivo consiste en revisar someramente la conformación de la actualidad a través de nuestro pasado e identificar las principales características que hemos tenido en la construcción de las formas de Gobierno por las que ha transitado México.
Es menester recordar que en las culturas de la época prehispánica, la más alta autoridad era representada por el huey tlatoani, quien era el soberano, dueño de vastos poderes de toda índole y estaba al mando de la administración y organización de su respectivo grupo social. A raíz de la conquista realizada por los españoles en el siglo XVI, se modificaron notoriamente las formas de organización social existentes hasta entonces, dando origen a la Nueva España, sitio donde acontecían lamentables situaciones para los habitantes nacidos en este continente, quienes deseaban tener acceso a mejores condiciones de vida. Surge así el movimiento de Independencia que rompía los vínculos con España y devino en la reestructuración de este territorio y sus formas de organización social; esta lucha dio origen a una serie de ordenamientos que han marcado la delimitación de los poderes en México .
Sin embargo, no todo es “miel sobre hojuelas” con la Independencia, pues Lázaro Gutiérrez de Lara señala al respecto que “era tan claro que tal Independencia era el único medio para conservar los intereses de la clase privilegiada en México, que sin vacilación los grandes designatarios del clero, del ejército y del gobierno, echaron todo el peso de su influencia para llevarla a cabo pues era el único camino que los podía librar del dominio del gobierno liberal de España.” (2003: 53)

Por otro lado, por la influencia proveniente del pensamiento europeo predominante, los ordenamientos surgidos a partir de 1810 establecen la división de poderes en ejecutivo, legislativo y judicial, a excepción de las Siete Leyes Constitucionales de 1836 que instaura un Supremo Poder Conservador.
Un siglo después, se originó la Revolución Mexicana, que a su vez, también ayudo a conformar un régimen diferente, ello derivo en la consolidación de la Constitución de 1917, que reforma la de 1857, lo que represento, en parte, un salto sobre el eje ya conocido. Este hecho se considera un parteaguas en la historia de México, puesto que las condiciones requerían de un caudillo que recuperara la estabilidad social, cuya legalidad quedo señalada en la Constitución.

Cabe señalar que toda transformación social ha surgido por iniciativa de sectores determinados los cuales buscan prosperar sus intereses, pues como atinadamente señaló Lázaro Gutiérrez de Lara “jamás se ha llevado a cabo una verdadera revolución social por aquella clase de la sociedad cuyos intereses no sean favorecidos directamente” (2003: 28). Es triste pero los cambios en el sistema se inician por los posibles beneficiados, no por el interés concreto de una realidad más prospera; hoy día la Reforma del Estado no es excepción, pues en este momento la autoridad pública resiente la enfermedad de México y debe hacer lo posible por conservar su poder. Yves Meny y Jean Claude Thoening resultan vigentes al señalar que “la autoridad querrá reforzar los valores sociopolíticos que legitiman su acción ante el pueblo, pero evitará traer todo problemas que no contribuya al mantenimiento de su poder”.

Presidencialismo
Actualmente el grueso de la población identifica al Presidente de la República como el poder supremo, pues se tiene la idea de que es un ser omnipotente que todo lo puede con tan sólo desearlo. Tal idea se consolidó a partir de la hegemonía en el poder del partido dominante que demostró la superioridad del Presidente en todos los ámbitos, pues “el Presidente es la pieza clave del sistema político y tiene un enorme predominio sobre los otros elementos políticos que configuran al propio sistema” (Carpizo, 1987:24).
“El amplísimo poder del presidente proviene no solo de las facultades que acertada o desacertadamente le dan las leyes, sino de otras facultades” (Cosío Villegas,1981:24), pues la Constitución no define cabalmente sus atribuciones actuales, y se ha exagerado en el principio de que “lo que no esta prohibido, esta permitido”. Daniel Cosío Villegas indica que el sistema presidencial se basa en una división estricta de los poderes (1981:27), pues si no existieran otros o si todos se concentraran en uno, sería todo menos presidencialismo. De acuerdo con Jesús Silva Herzog Márquez, las características básicas del sistema presidencial son: a)los poderes son recíprocamente independientes, b)el Presidente es al mismo tiempo Jefe de Gobierno y Jefe del Estado, c)el Presidente es electo por el pueblo, el Congreso no interviene en la elección presidencial; por ello, el Ejecutivo no depende del apoyo de la mayoría del Congreso, d) el Presidente no puede disolver constitucionalmente el Congreso ni el Congreso puede pedir la renuncia del Presidente y cada uno de los poderes tiene un mandato por tiempo determinado, e) los miembros del Gabinete Presidencial no pueden formar parte del Poder Legislativo, (1996:28).

A lo largo de la historia, se ha tendido a establecer la figura de una persona todopoderosa que determine y conduzca la vida de la sociedad; no se ha cuidado el equilibrio de poderes, sino que se ha puesto atención solamente en la división. Se enraizó la idea de que la mejor manera de organizar al Gobierno en este país es el presidencialismo, y claro, en gran medida es cierto; sin embargo, la realidad es que hoy estamos ante condiciones diferentes que reclaman un verdadero equilibrio y cooperación entre los Poderes de la Unión, por ello no es viable el fortalecimiento del Poder Ejecutivo tal como lo propone el Partido Acción Nacional en el marco de propuestas para la Reforma del Estado, pues debemos avanzar sobre un línea democrática -que ellos tanto dicen defender- y alejarnos de los intereses de unos cuantos; pues una vez más se comprueba que el partido tiene esa intención debido a que hacer más fuerte al Ejecutivo le representa beneficios inmediatos puesto que el actual Presidente pertenece a ese partido.


Semipresidencialismo
El sistema semipresidencial ha resultado conveniente para algunos países, v.g. Francia y Alemania. Dentro de las características más representativas de este modelo gubernamental, están las figuras del Presidente y del Primer Ministro, quienes comparten una esfera de responsabilidad y poder público. Siguiendo a Giovanni Sartori podemos referirnos al régimen semipresidencial sólo si existen: un Jefe de Estado representado por el Presidente, el cual es elegido por voto popular, y si tenemos la presencia de un Primer Ministro, con quien el Jefe de Estado comparte el poder. Dicha estructura define tres características: a) el Presidente es independiente del Parlamento, no se le permite gobernar solo o directamente, b) el Primer Ministro y su Gabinete son independientes del Presidente, toda vez que dependen del Parlamento; y c) permite balances de poder.
Como vemos, el poder en el sistema semipresidencial recae en dos personas, aspecto que en México no es viable, puesto que se ha acostumbrado a la figura omnipotente del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y las experiencias anteriores -vicepresidentes- no han sido nada gratas, resultando en ambiciones y traiciones. Sin embargo, para dar cabida a este sistema, algunos partidos políticos dentro de sus propuestas para la Reforma del Estado, presentaron la posibilidad de implementar la figura de Jefe de Gabinete.

El Partido Revolucionario Institucional propone que el nombramiento y remoción del Jefe de Gabinete sea hecha por el Ejecutivo Federal y ratificado por la Cámara de Senadores; quien asumirá, con derecho a voz, la representación del Gobierno Federal ante el Congreso.
Por su parte, el Partido de la Revolución Democrática propone expresamente la creación de un régimen semipresidencial, donde el Poder Ejecutivo este integrado por el Presidente y el Jefe de Gobierno, quien sería ratificado por el Congreso y nombrado por el Presidente. Los partidos políticos más pequeños plantean lo siguiente: a) Partido Convergencia: analizar cuidadosamente la conveniencia de incorporar la institución de gobierno de gabinete; b) Partido del Trabajo: propone transitar a un régimen semipresidencialista, donde las funciones de nombramiento que corresponden al Presidente, sean ratificadas por el Congreso de la Unión; c) Partido Nueva Alianza: creación de la figura de Jefe de Gabinete de Ejecutivo Federal ratificado por el Congreso; d) Partido Alternativa Social Demócrata y Campesina: incorporación de la figura de Jefe de Gabinete, como responsable de la coordinación entre la Administración Pública Federal y el Congreso, designado por la mayoría del Poder Legislativo a propuesta del Presidente .

¿Se podrá?
Definitivamente, la solución a los problemas nacionales no es el cambio de régimen, eso me remonta a la frase coloquial de que es más fácil “aventar la toalla”; considero que los partidos políticos están llegando a extremos: por un lado, el que desea empedernir aún más el sistema presidencial panista a la mexicana, (que, por cierto, ya no resiste las tensiones sociales por las que atraviesa); y por otro lado, los otros partidos que confían en la creación de la figura de Jefe de Gabinete y apuestan por la instauración de un régimen semipresidencial. Ambas propuestas están fuera de la realidad y del contexto social, pues no pueden implementarse ya que a través de los años este país se ha regido bajo la división de poderes que supone un ámbito específico de acción para cada uno, pero, también, una cooperación y equilibrio entre ellos.
La propuesta no es funcional, ni mucho menos conveniente, puesto que los partidos señalan que el Jefe de Gobierno será propuesto por el Presidente, eso da paso a que ambos pertenezcan al mismo partido político o tengan coincidencias políticas plenas, lo cual no representa ningún esquema de contrapeso o de balance en el actuar del Ejecutivo, mucho menos una opción de vinculación entre ambos poderes; por el contrario, es probable que el Ejecutivo se fortalezca todavía aún más con el apoyo del Jefe de Gobierno. Asimismo, ni la ratificación del Jefe de Gobierno por parte del Congreso puede salvar al país de una mancuerna bien elaborada, puesto que si la mayoría esta representada por el partido al que pertenece el Presidente, es más probable que se admita sin chistar y en consecuencia tendremos más personas dentro del Gobierno de un mismo partido cerrando todavía más la posibilidad de participación de otros actores. En otra visión todavía más meticulosa de la situación: representa un gasto innecesario más para los mexicanos y un aumento de burocracia y protagonismo que seguirá indicaciones del Presidente en turno y de su partido. De implementarse, seguramente ya conoceríamos al nuevo Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

Por otra parte, es necesario que los integrantes de los Poderes de la Unión cambien su cultura política, pues agrediendo y peleando no se resuelven los conflictos, al contrario: se hacen más. Un sistema semipresidencial sí puede instaurarse, pero no es conveniente, sólo será favorable en la medida en que los legisladores aprendan a tratarse con respecto y a trabajar en equipo. Debe quedar claro que la opción no es fortalecer al Ejecutivo, ni mucho menos cambiar de régimen; la alternativa más prospera que en este momento se tiene, consiste en mejorar el desempeño de los Poderes de la Unión para lograr una verdadera convivencia y alcanzar consensos; se deben hacer reformas para equilibrar realmente los poderes y hacerlos más eficientes en sus respectivas tareas.
Quienes proponen y creen que México puede convertirse al régimen parlamentario les digo que busquen otras soluciones que sean realmente acordes con la situación actual del país y coherentes con la formación política de los ciudadanos y sus legisladores. La proposición de instaurar un sistema semipresidencial a través de la creación de un Jefe de Gabinete, no resulta práctico, ni representa una opción de avance real para el país y la democracia.


Conclusiones
El sistema presidencial es un sistema acabado, que ya no puede estirarse, no da para más, reconozco que fue útil hace tiempo, pero hoy el discurso político gira al rededor de la democracia, la pluralidad y la equidad, por ello no es coherente que todo el poder público cínicamente recaiga sobre una sola persona, es necesario establecer los mecanismos que ayuden al verdadero equilibrio de poderes de la Unión.
La erisipela por la cual atraviesa México, sólo podrá sanar si esta Reforma del Estado se concreta en modificaciones apegadas a la realidad que puedan ser traducidas en la resolución de los problemas más sensibles y de urgente resolución para el país. Destaco la intención y celebro este primer paso, que añoro pueda ser el inicio de una verdadera reforma para el desarrollo de México.


Referencias
• Arnaiz Amigo, Aurora, (1979), Estructura del Estado, Editorial Miguel Ángel Porrúa, México.
• Arnaiz Amigo, Aurora, Historia Constitucional de México, Editorial Trillas.
• Carpizo, Jorge, (1987), El Presidencialismo Mexicano, Siglo Veintiuno Editores, Séptima Edición, México.
• Corona, Ulises, Ponencia “Semipresidencialismo” del 8 de agosto de 2007, presentada en el Auditorio Norte de la Cámara de Diputados.
• Gutiérrez de Lara, Lázaro, (2003), El Pueblo Mexicano y sus Luchas por la Libertad, Textos clandestinos, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, Primera Edición Facsimilar, México.
• Ley para la Reforma del Estado, (2007), Propuestas de los Partidos Políticos Nacionales en materia de Reforma del Estado, Tomo 1 y 2, Senado de la República, Primera Edición, México.
• Meny, Ives y Jean Claude Thoening, Las Políticas Públicas, Editorial Ariel, Barcelona, página 111.
• Ortega y Gasset, José, (1989), La Rebelión de las Masas, Colección Austral, Espasa Calpe Mexicana, México.
• Roth Deubei, André Noel, (2006), Políticas Públicas. Formulación, Implementación y Evaluación, ediciones Aurora, Quinta edición, Colombia.
• Sayeg Helú, Jorge, (2005), Introducción a la Historia Constitucional de México, Editorial Pac, México.
• Silva Herzog Márquez, Jesús, (1996), Esferas de la Democracia, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, Instituto Federal Electoral, México.
• http://www.cervantesvirtual.com/portal/constituciones/pais.formato?pais=Mexico&indice=constituciones

El semipresidencialismo

RICARDO IBARRA DELGADILLO
DOCTORADO EN DERECHO IIDE GUADALAJARA

Se ha vuelto común preguntar si existe o no una franca distinción entre régimen parlamentario y régimen semipresidencial; si con esa operación se intenta oponer dos modelos distintos de conformación política, pues. lo que es dado en llamarse en lenguaje corriente “régimen semipresidencial” es una forma de democracia parlamentaria, caracterizada en todo caso por dotar de un peso particular al jefe de Estado. Ahora bien, que si lo que se busca es demostrar en qué sentido ese peso particular puede influir en la separación de poderes, considerada esta última todavía como uno de los elementos indispensables de la democracia, la respuesta es tal vez más fácil de construir.

La denominación de “régimen semipresidencial” fue introducida por Maurice Duverger como parte de su conocida clasificación de los regímenes políticos. Aquella mención apareció por primera vez en 1977, en su libro intitulado Jaque al Rey, donde el autor se daba a la tarea de reunir en esta nueva categoría a seis países de Europa Occidental (al incluir, además de la V República francesa, a Finlandia, Islandia, Irlanda, Portugal, Austria; y en el pasado, al régimen de Weimar). La característica común a todos estos países era la existencia simultánea de la responsabilidad política del gobierno frente al Parlamento (esta última como nota distintiva indiscutible de los regímenes parlamentarios) así como la elección del jefe de Estado a través del sufragio universal (criterio acaso discutible, pero ciertamente más cercano a la conformación del régimen presidencial). Más tarde, Duverger precisó sus afirmaciones al diferenciar a los regímenes “de apariencia semipresidencial” (que en realidad, no lo son) de los únicos que efectivamente pueden catalogarse dentro de este rubro. Al final, el grupo quedaba reducido a Finlandia, Francia y Portugal, y el antecedente histórico de Weimar aún presente. Empero, esta lista tan reducida (que se sigue evocando en la actualidad) no ha quedado exenta de nuevas evoluciones en razón de la práctica institucional de los años posteriores; así, Finlandia ha salido indiscutiblemente de este grupo de países dado que la nueva Constitución de 1o. de marzo de 2000 transfirió una buena parte de los poderes que hasta ese momento se le habían acordado al presidente de la República, en especial lo relativo a la designación del primer ministro. La práctica portuguesa merece algunos comentarios puntuales sobre los que regresaremos más adelante, en tanto que las tres experiencias de la llamada cohabitación en Francia demostraron que durante aquellos periodos, el papel del presidente de la V República quedó circunscrito a la normatividad institucional que comúnmente se practica dentro de los regímenes parlamentarios respecto del jefe de Estado. En sentido inverso, el término parecía ganar nuevos adeptos dentro de las democracias emanadas de la fragmentación del imperio soviético, dando lugar a situaciones frecuentes de cohabitación con modos variables de partición o reparto de los poderes. En la medida que el inventario ha sido ya elaborado, no insistiremos sobre estas cuestiones.

Aparece entonces como hecho innegable que sean varios los sistemas institucionales hasta ahora descritos, o que incluso se hacen llamar, a sí mismos, semipresidenciales. Conviene entonces revisar la forma en que este concepto se ha definido antes de apuntar las consecuencias que esta forma de organización puede acarrear dentro del sistema de separación de poderes.

EL CONCEPTO “SEMIPRESIDENCIAL

Para emplear la terminología con precisión, y al ser ésta una de las tareas centrales del jurista, podemos empezar por afirmar que el término “régimen” designa una construcción constitucional que presenta un criterio simple, capaz de ser incluido en una categoría específica. Tal afirmación no es sin embargo tan evidente al tratarse de la voz “régimen semipresidencial”, lo anterior, no obstante que éste exista como parte de una realidad específica.

El criterio tradicional de clasificación de los regímenes políticos ha identificado tres clases troncales: el régimen parlamentario, cuya esencia es la responsabilidad del gobierno frente al Parlamento (o al menos la factibilidad de concebir tal responsabilidad, dado que la posibilidad de provocar la dimisión del gobierno se encuentra más que enrarecida por la práctica parlamentaria contemporánea); luego, el régimen directorial o confederado, en donde el Ejecutivo se entiende dependiente estrechamente del Legislativo (y de cuyo ejemplo se reduce, casi exclusivamente, al caso suizo, que no parece en absoluto apresurado a salir de esa categoría) y por último el régimen presidencial, caracterizado desde tiempo atrás por la separación estricta de poderes, así como por la idea de contar con un poder emanado de un presidente electo por sufragio universal; como sabemos, aún en nuestros días el marco descrito continúa representado en el modelo de los Estados Unidos.

En este orden de ideas, el régimen semipresidencial quedaría determinado por una combinación entre el criterio central del régimen parlamentario (la responsabilidad del gobierno) y el criterio de la elección de su presidente por sufragio universal. Pero la dificultad de su comprensión deriva en cambio del hecho que esta forma de elección no implica necesariamente la atribución de poderes particulares a quien ha sido designado por esta vía. Así, el presidente irlandés o el islandés no detentan más poderes de los atribuidos constitucionalmente a un monarca tradicional o a un presidente de la República electo indirectamente por una asamblea parlamentaria, tal como ocurre en Alemania o en Italia. Lo mismo sucede con el presidente austriaco: al cabo de las elecciones de octubre de 1999, el presidente Klesti declaraba abiertamente no estar de acuerdo con la formación de una coalición gubernamental entre demócrata-cristianos y liberales, y era esta una intención que de hecho buscaba ir en contra de los intereses de la extrema derecha… sin embargo, cuando los arreglos partidistas fueron al final conseguidos, al presidente no le quedó otra que aceptar y nombrar al canciller Schüssel con base en lo negociado por esa coalición antes desaconsejada. Por otro lado, los casos de cohabitación en Francia han hecho patente que cuando existe una contradicción entre los resultados de la elección presidencial y los de las parlamentarias, es más bien lo que trasciende de estas últimas lo que determina la solución política en última instancia. Sin embargo, debemos apuntar que no puede caber a este respecto el caso de Finlandia, tal como ocurrió hasta los años setenta con el papel eminente que jugaron los presidentes Paasikivi y Kekkonen, o incluso el caso francés de la V República, para señalar que 36 de los 50 años de existencia de este régimen constitucional han estado marcados por la primacía del presidente de la República.

La práctica parlamentarista ha sido modificada por la existencia de un “correctivo presidencial”, cuyo efecto principal ha sido una mayor estabilidad gubernamental; incluso, su uso no tuvo demasiado éxito, sumando a lo anterior que el uso corriente de la expresión de lo “semipresidencial” no dejaba de prosperar en los años subsecuentes. Pues bien, a propósito de esta segunda expresión, no se ha dejado de considerar inadaptada puesto que sería imposible saber en dónde reside el criterio definitorio de este régimen: no podría serlo solamente la elección del presidente por sufragio universal directo, pues no era el caso, al menos, de Finlandia (que había sido incluido en esta categoría), y dado que la expresión pretende aproximarse al régimen presidencial, es evidente que tampoco sería aplicable exactamente al caso de los Estados Unidos. Incluso si hablamos de la elección de 2000 en ese país, estamos en presencia de un resultado excepcional más que de manierismos estilísticos para probar algún argumento teórico contra cualquier paradigma. De hecho, el propio Maurice Duverger le atribuyó en su momento demasiado poco peso a este criterio de clasificación. Él mismo y otros teóricos se habían dado a la tarea, más bien, de completar aquella trayectoria del régimen semipresidencial entendiéndolo a partir del hecho de ser “dotado de poderes reales”, dentro de los que parecía esencial el derecho de disolución en la medida en que éste le permitía, al menos teóricamente, enfrentarse a una asamblea hostil. Llegamos pues en este momento al colmo de todas las paradojas, puesto que si hablamos de un contenido “semipresidencial” lo haríamos pensando en acercar al régimen parlamentario en cuestión con lo “presidencial”, si bien, tomando como criterio definitorio el derecho de disolver, que es justamente un elemento extraño totalmente al régimen presidencial

Ahora bien, aún queda un hecho fehaciente que demuestra que con frecuencia, el presidente de la República juega un papel importante en el semipresidencialismo: si bien, este hecho no se deriva de una disposición constitucional, sino que se funda en otros elementos normativos e institucionales. De aquí que no tenga inconveniente en aceptar que se haga alusión a un “gobierno semipresidencial” aunque estemos en presencia de un régimen parlamentario. Pero es preferible a este respecto que la explicación del tipo de régimen parta de la noción de los recursos o atribuciones del órgano.

Explicación a partir de los recursos o atribuciones

Debemos concebir los recursos como los elementos que otorgan a su detentador una capacidad de acción; o dicho de otra forma, los elementos de legitimación que permitirán que esa acción sea aceptada y reconocida; tales recursos son de forma jurídicos y políticos.

Recursos jurídicos

En este rubro se pueden subrayar dos elementos principales: la elección por sufragio universal directo, y los poderes atribuidos al presidente de la República por el texto mismo de la Constitución.

Como primer elemento, la elección por sufragio universal directo (o cuasi-directo, como lo fue durante mucho tiempo en Finlandia) es la condición sine qua non de la efectividad del poder presidencial, más aún en tanto ésta corresponde a una necesidad contemporánea: la posibilidad que tienen los ciudadanos de una elegir de forma efectiva a su principal dirigente. Y para ligar esta afirmación al caso francés, es verdad que, a pesar del contra-ejemplo de la elección presidencial de 2002 (donde al cabo de la primera vuelta electoral quedó eliminado de la contienda el candidato del partido de izquierda, y su lugar ocupado por el de extrema derecha, hecho que sin duda apareció como una anomalía del sistema), es la elección presidencial lo que ha estructurado la vida política de la V República. De esta forma, la elección ha servido para diferenciar con claridad la mayoría de la oposición, otorgando a cada una su propio perímetro y su propia dirección.

Del segundo elemento, formado por los poderes reconocidos en la Constitución, podemos afirmar que para que éstos hayan alcanzado una consistencia efectiva, no obstante que se trate de una lista de geometría variable, debió ocurrir que figurara al menos la posibilidad de designar libremente (en un plano jurídico) al primer ministro; aunque haya sido menos determinante ejercer la presidencia del Consejo de Ministros o la posibilidad de presentar recursos ante la jurisdicción constitucional; de negarse a firmar textos reglamentarios, etcétera… Naturalmente, habrá que cerciorarse que tales poderes sean reales y no solamente formales o aparentes; o lo que es lo mismo, que sean una ‘competencia ligada’, para utilizar la terminología de derecho administrativo francés a este respecto. Esto, sin embargo, depende de los recursos políticos de los que puede echar mano el Presidente de la República.

Recursos políticos

Éstos pueden reducirse a dos, a saber, la existencia de una mayoría parlamentaria favorable al presidente, y la dirección política con la que esta mayoría puede ser conducida.

En cuanto a la existencia de una mayoría parlamentaria favorable al presidente, las tres experiencias francesas del fenómeno de la cohabitación confirman hasta qué punto lograr la mayoría se vuelve una condición necesaria al jefe de Estado no obstante que al presentarse, no se produjo lo que se especuló en su momento, a saber, la salida del presidente de la República tras un voto desfavorable de un electorado mayoritariamente contrario. Más bien, la solución fue un retorno a la aplicación literal, o podemos decir notarial, de la Constitución de 1958: “toda la Constitución; nada más que la Constitución” (toute la Constitution; rien que la Constitution), como lo dijera Francois Mitterrand en un mensaje al Parlamento, cuyo contenido puede considerarse el texto fundacional de una práctica ahora codificada. Su institucionalización se debe a que ese presidente tuvo que someterse a esa práctica, primero entre 1986 y 1988 y luego en otra oportunidad entre 1993 y 1995; pero más adelante, daría pie a que la solución se presentara de forma prácticamente idéntica con el presidente Jacques Chirac, entre 1997 y 2002. En la hipótesis contraria, es decir, si la mayoría del Parlamento es favorable al presidente, “los dos caballos suelen presentar una vocación de jalar la carroza hacia la misma dirección”. La cuestión interesante ahora es preguntarse quién de los dos es el que efectúa el impulso principal. Es ahí que interviene la dirección política.

Para poder jugar un rol importante, no basta con ser electo; el presidente debe dirigir a esta mayoría y darle un impulso necesario. Aquello supone que el presidente sea reconocido como jefe de la mayoría, lo cual suele ocurrir, dado que las más de las veces, él mismo debió haber fungido como su propio inspirador. En este sentido, podría ser el constructor del partido que, después de haberlo llevado al poder, va a permitirle su ejercicio; tenemos entonces que, después de sendas fases difíciles para cada quien, esa situación se le presentó a los presidentes Valéry Giscard d’Estaing, Francois Mitterrand y Jacques Chirac. Es ésta además una de las características de los partidos políticos franceses, quienes al menos durante el periodo de referencia fueron fabricados por sus líderes, mientras que en otros sistemas políticos, los partidos habían sido más bien quienes fabricaban líderes. Ahora bien, podría tratarse también de la construcción de una coalición, como ocurre en el caso finlandés, donde durante largos años, en un esquema de marcado pluripartidismo, el presidente de la República lograba reunir a su alrededor a todos aquellos que le habían brindado su apoyo al momento de la elección presidencial.

Si aceptamos lo anterior, puede entenderse la razón por la cual el carácter semipresidencial de los regímenes puede aproximar a algunos de estos casos entre sí, pero también puede apartarlos. Para que exista, deben presentarse los cuatro recursos descritos más arriba (elección directa del presidente y respectivas atribuciones constitucionales; mayoría parlamentaria favorable y poder de dirección política). La ausencia de cualquiera de esos recursos basta para impedir que el régimen ingrese dentro de la categoría descrita. Si tomamos en cuenta el cuadro analítico de la Unión Europea cuando en su momento eran 15 entidades, de las ocho Repúblicas existentes podemos extraer lo siguiente: Alemania, Grecia e Italia quedaban descartados por carecer del primero de los recursos (la elección directa del presidente), e Irlanda por carecer del segundo de ellos (las atribuciones consagradas constitucionalmente); Austria y Portugal son un caso aparte, pues si bien durante los primeros años no contaban con el primero, los años más recientes aparecían en cambio sin el segundo de estos recursos. De las evoluciones institucionales posteriores, encontraremos sin embargo un bemol en este sentido para el caso Portugal que analizaremos más adelante.

Quedarían tan solo como candidatos aceptables a formar parte de esta categoría semipresidencial la V República francesa fuera de periodos de cohabitación y, con la misma reserva, Finlandia hasta 2000, aunado a la posibilidad de hacer entrar a Portugal con las reservas del caso. Vemos hasta aquí que el carácter semipresidencial es más raro de lo que se piensa, o lo que es lo mismo, que las situaciones de cada caso son evolutivas, y no pueden ser entendidas a cabalidad sin ir a explorar la forma tan directa como impactan en la separación de poderes.

La separación de poderes

El problema central sería entender si, dentro de esos mecanismos, pudiésemos advertir consecuencias directas generadas por la combinación de los siguientes elementos: la presencia simultánea de un régimen de tipo parlamentario con la responsabilidad ministerial y la elección de presidente por sufragio universal. Las consecuencias entonces causadas a la separación de poderes consistirían en su eventual moderación.

Sobre esta cuestión, nada es automático dado que las implicaciones causadas dependen de la combinación que acabamos de mencionar, a saber, si el presidente dirige o no la carroza tirada por varias fuerzas, como lo es el Ejecutivo. Si la respuesta es en este punto afirmativa, tendríamos entonces que la separación sería débil, pero si la respuesta es negativa, la separación sería mucho más fuerte.

La separación es débil si el presidente es quien dirige

En este caso, estamos en presencia de una fuerte concentración de poderes, ligada a las características del sistema de partidos.

Lo que parece que subyace de la práctica de un auténtico sistema semipresidencial, cuyo mejor representante sigue siendo la V República francesa, es que el presidente dispone de verdaderos poderes constitucionales que él mismo ejerce sin necesidad de refrendo, o para decirlo con más claridad, sin ser validados por el primer ministro. Otros ejemplos existen en este mismo país que sí requieren de tal formalidad ministerial, como serían la propia designación del jefe de gobierno o la disolución. Y es que el presidente detenta, por el hecho de la elección por sufragio universal, una legitimidad que le es suficiente para ejercerlos. Antes de lograr la candidatura previa a su elección, el presidente debió primero (esto es, para la primera vuelta de la elección presidencial) ser reconocido como el líder de su partido, y después (dentro de la segunda vuelta electoral) que se le reconociera la capacidad de aglutinar a una mayoría de opciones que integran la coalición que le llevó a triunfar en las urnas.

A pesar de la aspereza de la lucha política que se desprende de la elección presidencial en Francia, es el presidente electo quien aparece al final como jefe incontestable de la mayoría, y de forma correlativa, ésta lo re- conoce como su dirigente natural. Lo anterior, en virtud que la elección del presidente debe ser puesta a prueba en otra elección parlamentaria que normalmente le sigue (sea por motivo de una disolución, como ocurrió tras las presidenciales de 1981 y 1988, o por el juego normal de la llegada a término de la legislatura, como en 2002 y 2007). Tal estado de cosas fue incluso reforzado cuando en 2000, las reformas institucionales aprobadas instauraron una nueva realidad: desde entonces la duración del mandato presidencial se fijó en cinco años (en lugar de siete). Así, el quinquenio generó un ajuste de fechas entre mandatos, de tal suerte que las elecciones parlamentarias se llevan a cabo en junio, después que las presidenciales se habrían producido ya en abril o mayo anterior. Eso significa que la elección de diputados se define bajo la influencia directa de la elección de jefe de Estado, que de esta manera parece solicitar al electorado “los medios para poner en práctica sus políticas”. Al mismo tiempo, el primer ministro que iniciará en breve su función no tiene todavía la autoridad suficiente para conducir una campaña electoral, pues al cabo de la primera elección, aquello se vuelve un asunto casi exclusivo del presidente de la República. Como es muy probable que la intención de voto que favoreció al presidente se repita un mes más tarde, también lo es que en tales condiciones, la mayoría así formada le deba su existencia al presidente, y que por lo tanto quede totalmente inclinada a servirle de apoyo. Dicho de otra forma, el titular del Poder Ejecutivo se transforma en el verdadero jefe de la mayoría parlamentaria, y por la misma razón, del Poder Legislativo.

El sistema de partidos

De lo expuesto en los párrafos anteriores, se desprende que un auténtico sistema semipresidencial supone un sistema de partidos específico sobre el cual debe reposar. Por un lado, se construye una mayoría que puede decirse “presidencial”, organizada alrededor del partido del presidente, manifestada idénticamente en una mayoría parlamentaria construida dentro del esquema que acabamos de describir, y del otro lado, se definen los linderos de una oposición, organizada con normalidad alrededor del candidato perdedor de la segunda vuelta de las presidenciales (aun si éste no fue precisamente el caso de 2002). La lógica del sistema implica entonces que la oposición se reagrupe en torno al candidato perdedor, que al cabo de una doble derrota en las presidenciales y en las legislativas, tenga tiempo para reconstruir a su partido. Esto implicó, al menos en lo que respecta al arranque de los periodos quinquenales, una dificultad para que éstos fuesen vistos con naturalidad dentro de la lógica institucional del régimen francés.

Ahora bien, el programa político que aquella mayoría parlamentaria está llamada a realizar es justo aquél que habría justificado la elección de presidente. Es pues esta plataforma presidencial la que el Parlamento pondrá en aplicación al aprobar los principales elementos que erigieron al jefe de Estado, aunque ahora reflejados todos al votar cada una de las nuevas iniciativas legislativas. El presidente se implica así personalmente en la actividad legislativa, no obstante que delegue la ejecución de tales leyes al gobierno, y al mismo tiempo asimila la opinión vertida como testimonio de su propia fidelidad hacia las promesas electorales. Además, con el propósito de no enfrentar ningún obstáculo, el presidente deberá mantener fuertes sus ligas con aquella mayoría, así como con su partido, quien al final deberá funcionar como el armazón de tal mayoría.

A este respecto, debemos apuntar que es el partido quien nombra a su dirigente, dado que el recién electo presidente ya no puede seguir siéndolo; y que para tal ocasión, el partido no tendrá otra opción que la de nombrar a uno de los lugartenientes de su antecesor, pues tal relevo se efectuará prácticamente según la etimología exacta de la palabra lugarteniente: se tratará de uno de los más cercanos, a quien el flamante presidente extenderá ordenes y orientaciones regulares. De esta forma han actuado, uno tras otro, los presidentes de la V República; de hecho, para citar solamente los ejemplos más próximos en el tiempo, basta que recordemos la designación de anteriores líderes de partido como primeros ministros (como sería el caso de Lionel Jospin por Francois Mitterrand o de Alain Juppé por Jacques Chirac).

En la situación así descrita, hemos visto que queda poco espacio para la fragmentación; ahora bien, que el resultado deberá ser completamente distinto si las mayorías son divergentes.

La separación es fuerte si el presidente funge como árbitro

En la hipótesis contraria a la descrita hasta ahora, a saber, que el presidente no cuente con los recursos o atribuciones políticas necesarias para ejercer con plenitud el papel que le corresponde, ya sea porque la mayoría parlamentaria le sea hostil (situación que veremos en seguida descrita bajo el término conocido de “cohabitación”), o bien porque el presidente no sea más su dirigente, hecho que ocurrió en su momento en Portugal y que nos podrá servir de referencia.

La cohabitación

Esta es la situación en donde el presidente, electo por una mayoría política, se encuentra repentinamente frente a una mayoría parlamentaria compuesta por partidos políticos rivales al suyo. En Francia, el caso se ha presentado en tres ocasiones, siendo en cada una de ellas la falta de concordancia temporal de los mandatos electorales lo que ha servido como detonador. Aquello se entiende en la medida en que, hasta 2002, el presidente era electo por un término de siete años, en tanto los diputados lo eran por una legislatura, cuyo término normal ha sido siempre de cinco.

De esta forma, incluso si el presidente de la República había decidido disolver la Asamblea al momento de su elección con el propósito de aprovechar la inercia del electorado en las presidenciales, asegurando así una mayoría de diputados de su propio partido, la verdadera prueba se presentaba cinco años más tarde, cuando debía sortear el desgaste de sus aliados parlamentarios en las nuevas elecciones para diputados. Eso fue lo que le ocurrió a Francois Mitterrand en 1986 y 1993, aunque también a Jacques Chirac en 1997, quien dos años después de instalarse en el Palacio del Eliseo, de forma mal calculada (léase imprudente) disolvió la Asamblea Nacional. En las condiciones institucionales generadas, que se refieren a ese fenómeno tan francés de la cohabitación, el presidente no inspira a buscar la obediencia de una mayoría parlamentaria (cuyas políticas aparecían más bien opuestas diametralmente a las dictadas desde la casa presidencial). Tenemos así que en 1988, la nueva mayoría de derecha decidía privatizar las mismas empresas que siete años atrás, al inicio de su mandato, Francois Mitterrand había decidido nacionalizar.

En tal marco institucional, no le queda al presidente sino replegarse sobre el marco competencial que le es exclusivo (y que en Francia comprende esencialmente los asuntos exteriores y la defensa). Así, nos deberíamos preguntar qué ocurriría con la reacción del gobierno si estallasen conflictos de competencias en tales materias (aunque advertimos que de la presencia de situaciones de riesgo, tal eclosión que implicara la confrontación entre jefe de Estado y de gobierno ha sido evitada con cierto cuidado).

Ahora bien, al margen de sus competencias exclusivas, el presidente debe conformarse con estar alerta y acaso retardar la acción del gobierno al condicionar su firma cuando así lo exige la toma de determinadas decisiones, aunque teniendo cuidado de no traspasar la línea divisoria donde la opinión pública pudiera empezar a cuestionar tales bloqueos.

Lo anterior, dado que el mayor interés que él tiene es el reconstituir os recursos políticos susceptibles de permitirle regresar a la situación de privilegio que existía antes que se revirtiera su mayoría parlamentaria. Se trataría así de esperar a la llegada del nuevo periodo de elecciones presidenciales, seguido inmediatamente por una nueva elección parlamentaria que entonces, podría asegurarle la composición de una mayoría dócil. Es justo esto lo que pudieron lograr tanto Francois Mitterrand en 1988 como Jacques Chirac en 2002.

La actuación del presidente como garante de lo esencial

Entonces, mientras llegue a término el periodo de cohabitación y en espera de la eventual revancha en las siguientes elecciones, al presidente no le quedaría más que aparecer como el “garante de lo esencial”: es decir, de la cohesión nacional; de los intereses superiores del país (según ha sido hasta ahora empleado en una terminología algo enfática). Pero también debemos reconocer que tal uso le ha permitido ganar cierta estatura frente a un primer ministro que, a su vez, se encuentra inevitable y rápidamente atrapado por la gestión cotidiana del gobierno, si bien aquello no le impida seguir apareciendo como principal oponente y rival virtual en la próxima elección presidencial.

En cuanto a la habilidad política requerida, el papel presidencial así creado no es tan simple, pues consiste primero en señalar permanentemente las eventuales fallas de la acción gubernamental, y luego en oponerse desde el momento de su puesta en marcha, cualquiera que sea la medida de gobierno cuestionada. Ahora bien, antes de enmendar la plana y enunciar una aparente recapacitación (es decir, de ceder frente al primer ministro) al presidente le queda evidentemente manifestar que contra el argumento que él esgrime, su papel no es otro que el de inclinarse ante la voluntad de la mayoría parlamentaria. Por último, le quedaría todavía la posibilidad de adelantar las elecciones por vía de disolución, aunque tal disyuntiva le implicaría muy pocas probabilidades de éxito (es decir, de recuperar el poder gubernamental), dada la cercanía con que el electorado acababa de pronunciarse a favor de quienes habrían fungido como sus adversarios políticos en la Asamblea.

Hasta ahora, en la realidad institucional de la V República no se ha presentado jamás la hipótesis de que el presidente de la República presente un recurso ante el Consejo Constitucional pretendiendo que éste declare inconforme a la Constitución una ley que él mismo no aprobaría. Sin duda, tal repliegue hacia lo jurídico equivaldría aceptar que su estado sería el de un incapaz político, mismo que debería rechazar sin más, sobre todo al considerar que ya habría afirmado ser capaz de velar por lo esencial.

Al contrario, podemos apuntar que la práctica que ha desarrollado ampliamente el presidente portugués lo que ha permitido que ese país se coloque en la categoría de los semipresidenciales, no obstante que las características de este régimen poco se acerquen con las que hasta aquí hemos descrito. El presidente de Portugal se ha colocado con frecuencia en situación de cohabitación. Tenemos entonces que incluso en los momentos en que M. Gutiérrez no fungía como primer ministro, no dudaba en externar abiertamente al presidente Soares que debía ser él, como jefe del partido, el inspirador de las políticas y que entonces, los roles no debían confundirse. Sin embargo, aún quedaba al presidente utilizar el verdadero derecho de veto que le confiere la Constitución, y que en este régimen es doble, a saber, política y constitucional, ya sea para decretos que para leyes, conservando además, en el caso de estas últimas, la posibilidad de presentar una demanda ante la Corte constitucional. Y es que los presidentes portugueses (especialmente M. Soares) han hecho uso de esa facultad de iniciar el contencioso constitucional con bastante frecuencia, lo cual les ha facilitado posicionarse como un auténtico contra-poder frente al binomio integrado como gobierno-mayoría parlamentaria.

Por lo que hemos visto, la cuestión relativa a la separación de poderes ---léase del poder dentro de un sistema semipresidencial— no posibilita una respuesta automática. Dentro de las condiciones que permiten referirnos a un sistema semipresidencial de manera estricta, considero que tal categoría es francamente muy débil y que, en sentido contrario, el sistema parece enfocarse más bien en el propósito de lograr la unidad en el ejercicio del poder del presidente. En cambio, cuando se presenta el fenómeno de la cohabitación o de la no-dirección de la mayoría parlamentaria por el presidente, el hecho de contar con una legitimidad fuerte (derivada de su elección por el voto popular) ha permitido a este último oponerse a la entidad todopoderosa que pareciera ser representada por el binomio gobierno-mayoría parlamentaria, ya sea a través de una constante vigilancia política (como en el caso francés), o bien, de una auténtica tutela jurídica (como en el caso portugués). Sobre estas cuestiones, debo manifestarme sorprendido por una observación de un antiguo presidente de Bulgaria, Jelou Jelev, expresada durante la defensa de la tesis doctoral de Francois Frison-Roche, donde afirmaba que lo que había interesado a varias de las nuevas democracias de Europa Central y Oriental respecto de la posibilidad de optar por una arquitectura semipresidencial, era justamente la hipótesis de la cohabitación (siendo un hecho que, por nuestro lado, en Francia, este fenómeno ha terminado por ser considerado sin más como detestable). De cualquier manera, debo advertir que en la situación actual del caso francés, la separación de poderes sería sin duda mucho mejor asegurada con la fórmula semipresidencial que en el esquema del parlamentarismo clásico, donde tal separación apenas existe. Pero queda también señalar a los interesados que, al optar por esta fórmula, no se puede de ninguna manera asegurar que el resultado será la cohabitación. Aquello dependería adicionalmente del sistema de partidos así como del sistema electoral que lo acompaña, ya que no debe dejarse de lado que éstos sean al final más determinantes al establecer una práctica institucional que lo que representan los ajustes constitucionales, por más refinados que éstos sean. Si además, todo esto pudiese ser válido para cualquier régimen político, al menos lo es en el caso que nos ocupa, ya que es más bien de la articulación entre instituciones y sistema de partidos de lo que dependerá al final la realidad del semipresidencialismo.



Conclusión:

Una vez analizado este trabajo, considero que en nuestro país, lejos de pregonar que nos encontramos en un régimen “presidencialista”, nos vemos cada vez en el camino de ser “semipresidencialistas”, pues los cuatro factores de éste último régimen, se encuentran colmados a plenitud, a saber: elección directa del presidente y respectivas atribuciones constitucionales; mayoría parlamentaria favorable y poder de dirección política.

En efecto, hoy día, la elección del presidente de la República, se realiza de manera directa, esto es a través del sufragio (aunque muchas de las ocasiones no sea por mayoría) de los gobernados, quienes de una manera “libre”, eligen al candidato de su preferencia; por otra parte, la propia Constitución establece las facultades y atribuciones para el Ejecutivo Federal , de igual manera, el Congreso de la Unión, al menos hasta ahora, (esperando que en la próxima legislatura sea diferente), la mayoría del grupo parlamentario, es del mismo partido en el poder y por ende, el poder de dirección, para muchos, es lo que está sacando al país del estancamiento en el que se encontraba (lo dudo mucho, pues todo parte de la famosa “guerra” declarada al crimen organizado por parte del Ejecutivo Federal). De ahí es donde concluyó, que estamos en presencia de un actual régimen “semipresidencialista”.

Ahora bien, dentro de este régimen, considero importante, que del grupo parlamentario, para el efecto de poder tomar decisiones de una manera más analizada, debería estar compuesto por mayoría de fuerzas políticas diversas (diferentes) al gobernante en turno, esto, para que realmente hubiera acuerdos en beneficios de todos, pues de otro modo, se ha visto que cuando existe “carro completo”, el Ejecutivo se vuelve más un dictador, que el representante de una nación, pues de antemano sabe que sus decisiones no serán cuestionadas.

Por otra parte, también el Poder Judicial, debería estar más separado de las instituciones Legislativa y Ejecutiva, pues debería de marcar la presencia de méritos profesionales como vía de acceso a los puestos tanto en nuestro máximo tribunal, como en la aplicación de justicia, de modo que la Cámara decisoria, guiara los nombramientos expuestos a su aprobación, por criterios de escaso contenido político.

Se debería plasmar en nuestra carta magna, la creación exclusiva de un Parlamento Nacional, esto es, la desaparición de las legislaturas estatales, para que así, hubiera unificación de criterios en todos los estados, al emanar las respectivas leyes, de un solo cuerpo legislativo.