CAMBIO DE PODERES

Por Martín Vera

Estamos a unas cuantas horas de que se efectuó eel cambio de poderes, en el poder ejecutivo de la unión. Afortunadamente, a diferencia de la toma de protesta de Felipe Calderón, en esta ocasión el presidente electo Enrique Peña Nieto, asumió el mando en el Palacio Legislativo de la Cámara de Diputados, frente a diputados y senadores. Con esto, se canceló totalmente cualquier riesgo de inestabilidad y ruptura constitucional, con lo que finalmente parecen aprenderse las lecciones de estos siete años de conflicto entre los órganos de gobierno.

Parece que al fin, la clase política están aprendiendo, con salvedades, las duras lecciones del pasado, en el sentido de que a nadie conviene el tono de rispidez y encono entre los partidos políticos, ya que termina por contaminar a las instituciones del Estado y, con ello, a generar inestabilidad en el conjunto de la sociedad.

Desde 1994 se vino consolidando en el país un contexto de pluralismo. En las elecciones de ese año el PRI vio casi igualar los municipios gobernados por otros partidos a los suyos. En la elección de 1997, de plano perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, que había sido suya por casi todo el siglo XX. Desde 1997 hasta estos años, en un gobierno dividido, no de mayorías, sino de minorías, la convivencia fue muy difícil. El corolario del enfrentamiento se dió durante el sexto informe de gobierno de Vicente Fox, al que no dejaron entrar en la Cámara para presentarlo y tuvo que hacerlo fuera de ella, a pesar de lo que señala la Constitución Política. Calderón, de plano no pudo presentar ningún informe en el Congreso, ni siquiera tomar posesión en ella y la colocación de la banda presidencial fue casi un asalto al poder Legislativo.

El mensaje a la ciudadanía fue totalmente negativo y, coincidentemente, desde entonces hemos vivido un creciente conflicto entre instituciones, organismos civiles y, evidentemente, la clase política. Esta tensión se ha extendido a todos los espacios de la sociedad, en lo que se denomina efecto espejo, enturbiando todo tipo de relaciones. Frente a ello, la clase política se vio pequeña, miserable y oportunista, sin valorar la necesidad de dignificar a las instituciones y de mandar una señal de civilidad a la sociedad.

Para quien no lo sepa, estimado lector, por ejemplo, en el caso del congreso norteamericano, cuando se está en desacuerdo con un presidente, en particular con algún aspecto de su discurso frente al poder legislativo, la protesta se expresa dejando de aplaudir, por una sencilla razón: La clase política ha aprendido la necesidad de mantener la dignidad de la institución legislativa, porque no es de los partidos, sino que es la representación del pueblo, así, clara y llanamente.

Por ello, el hecho de que termine Enrique Peña tome protesta en el poder legislativo, en el seno de la Cámara de Diputados, abre esperanzas de que se inicie una nueva época de respeto a las instituciones y a la voluntad popular, que es la fuente del poder que la clase política, le guste o no, ejerce en sus curules, en sus escaños y en los propios Pinos. 

¿PARA QUE SIRVE LA OPOSICIÓN?

Por Martín Vera

¿Que podemos entender por oposición? Hay que tener en cuenta que con este calificativo se designa frecuentemente a la persona, grupo o partido que simplemente es contestatario, pero está visto que ahora que transitamos en democracias de gobiernos divididos, la oposición tiene el deber de irse construyendo como una alternativa al poder. El inicio del nuevo gobierno, más específicamente el regreso del PRI, obliga a replantear el papel de la oposición y, en el fondo, el valor del pluralismo.

Ya hemos aprendido varias lecciones. Una es que el conflicto implica pérdidas para todos, sobre todo para la ciudadanía. Lo anterior significa que, en un sistema donde es posible alternar entre diversas fuerzas políticas la titularidad del poder, la oposición tiene que demostrar ante la ciudadanía que está preparada para acceder al gobierno. Por ello, tiene que asumir una actitud responsable y constructiva, para que la sociedad le pueda dar su voto para arribar al gobierno, especialmente al control de la administración pública.

En este sentido, la historia constitucional de la democracia contemporánea da cuenta de cómo institucionalizar las posiciones encontradas, es decir gobierno y oposición. Por principio, toda oposición no puede renunciar a su propia naturaleza, ni a su objetivo, dejando, lisa y llanamente, gobernar al gobierno. Por el contrario, deberá impedir que haya malgobierno, recurriendo a la imaginación y a la gama de posibilidades para ejercerla, y caracterizándose por ser siempre crítica, en momentos dura o flexible, constructiva o intransigente, conciliadora y propositiva, sin esperar además, del gobierno, directrices de cómo debe ser o actuar. Todo lo contrario, deberá contender con el gobierno las reglas de su actividad y las políticas, siendo crítica de sus contenidos pero postuladora de alternativas y conciliadora cuando sea procedente.

La actuación de la oposición radica en tomarle la medida –el pulso- al gobierno, para plantear acciones concretas, en medio de una confrontación crítica, con miras a decantar propuestas posibles. Ha sido una constante el proceso de reconocimiento que los sistemas políticos hacen de la oposición, como un factor clave para su funcionamiento y legitimación. Aquellos que lo hacen dejan de ser autoritarios y se convierten en verdaderas democracias. Las cuales, para su desarrollo, requieren una sólida afirmación en la concepción y procedimientos en torno a varios sentidos: el acceso al gobierno, la garantía de la oposición y de los correspondientes espacios extrainstitucionales para la libre expresión socio-cultural.

Es necesario establecer una nueva relación entre gobierno y oposición. Sin embargo, es una necesidad que carece de nuevas reglas. Por es viable retomar el proyecto de la reforma del Estado que permita modificar el régimen político, el régimen electoral y las formas de participación ciudadana. Ello permitiría operar la actual relación entre poderes, que es sumamente conflictiva. No existen canales institucionales  para empatar la agenda de gobierno y la del Congreso. No hay requisitos claros para facilitar el procesamiento de las iniciativas de reforma constitucional y secundaria, que involucre de manera productiva a los promoventes, los ejecutores y los destinatarios.

Decía Manuel Crescencio Rejón que es vital acotar el poder presidencial y fortalecer el de la representación popular. Señalaba que, finalmente, la institución presidencial es unipersonal, por disposición de la Carta Magna y, tarde o temprano, los intereses y percepciones específicas del individuo que lo detenta, tendera a alejarse de los intereses generales del Estado y a representar una amenaza contra la semilla de la libertad.

Una institución parlamentaria y una sociedad que no dialogue, que no reclame, que no evalúe, juzgue y califique, favorecería la arbitrariedad en el ejercicio del poder público y del Ejecutivo en particular.

Reforma política: bono institucional

Martín Vera M.

Entre los temas del cierre del periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión, el Senado envió a última hora a la Cámara de Diputados un dictamen de reforma política que podría ser considerado, todo o parcialmente, en un periodo extraordinario de sesiones. El procedimiento legislativo tiene que correr de esta manera, toda vez que, en términos del COFIPE, el año electoral correspondiente al 2012 inicia en el mes de octubre, a efecto de que cualquier reforma autorizada pueda ser vigente en los mismos tiempos.

En torno a la reforma política, que promueve cambios en los artículos 35, 36, 74, 75, 78, 83, 84, 85, 87, 89, 115 y 116 Constitucionales, han discurrido un gran número de análisis y vale la pena extraer algunas formulaciones generales en torno a su alcance y naturaleza. En primer término, es necesario tener en consideración que nuestro país dispone de lo que podemos llamar “bono institucional”, que permite instrumentalizar importantes reformas sin que supongan rupturas significativas del orden constitucional o del régimen político, en sentido contrario a lo ocurrido en otros países, cuya apertura política se ha dado en medio de convulsiones sociales e incluso de fragmentaciones territoriales.

La reforma política se presenta como una alternativa a la imposibilidad de procesar un modelo más amplio, como es el de la reforma del Estado. En un plano menos ambicioso, pero no por ello menos importante, los actores políticos han logrado un nivel de consenso relevante, que se detiene por las diferencias en algunos puntos, pero no en la generalidad. Es importante reconocer que el origen de este proceso se encuentra dentro del sistema de partidos, a diferencia de la lógica de cambio político, que supondría una oposición generalizada de la sociedad frente al establishment, que forzaría al régimen a adoptar cambios estructurales.

El de México es un caso que rebasa las propuestas metodológicas de Linz, en la teoría de la transición democrática, a partir del quiebre institucional. En nuestro caso, un tejido débil de la sociedad, calculado por Freedom House en un 4% de sociedad organizada, frente a un pluralismo creciente y una competitividad importante para acceder al poder, favorecen las iniciativas desde dentro del sistema, como han sido las reformas electorales de 1976, 1994, 1996 y de 2007, que enmarcan el escenario del próximo año.

No obstante, esta diferenciación también determina el alcance de las reformas, ya que resultan de la negociación entre los propios actores y le imponen a la sociedad sus propuestas y los argumentos de legitimación. Por ello, en el terreno de la operacionalización de la reforma política, en el caso de aprobarse, es de advertirse que la apertura política y ciudadana está acotada al control y dirección de los propios partidos, por sí mismos o por medio de las instituciones en que tienen mayor capacidad de operación.

Citando algunos casos, entre el conjunto de reformas que promueven las candidaturas ciudadanas, la reelección de legisladores, los mecanismos de consulta popular, la reconducción presupuestal, la ratificación de nombramientos políticos, la sustitución del Presidente o la iniciativa popular, se pueden citar factores específicos que demuestran la anterior afirmación.

Las candidaturas ciudadanas difícilmente podrán escapar del costo de los procesos electorales y del sistema de mecenazgo social que han impuesto los partidos, que previamente promueven asociaciones y fundaciones de todo tipo, ocupando el espacio que teóricamente le corresponde a la sociedad y que serán, de manera natural, el origen de los candidatos ciudadanos. Inclusive, es posible que militantes no favorecidos con las condiciones para ser candidatos de partido tengan dispuesta la puerta de las candidaturas ciudadanas.

Las consultas populares también reservan el control partidista y del poder. Su convocatoria será facultad del Presidente, de un número mínimo de miembros de las Cámaras (33%) y de un 2% de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, pero que equivale a más de 700 mil personas. Los requisitos del poder serán fáciles de cubrir, pero los de la ciudadanía solo se posibilitarán con la estructura de los partidos, sin descontar las debilidades que frecuentemente tienen los referéndums y plebiscitos, lejanos del ejercicio de la razón colectiva y fácilmente inducibles en función de las preguntas que se planteen.

Extrañamente, en lugar de atribuirse al Congreso o a otra institución el proceso de consulta ciudadana, el IFE engrosa su larga lista de atribuciones electorales, jurisdiccionales, registrales y políticas, con la responsabilidad de organizarlas, sin antes deliberar la fragilidad de dicha institución frente al juego político de los partidos como ocurre ahora.

En torno a la reelección, a pesar de los argumentos jurídicos y técnicos “puros”, la configuración del sistema y del mercado político, caracterizado por un bajo nivel de responsabilidad política cualitativa y el condicionamiento corporativo por medio de las dádivas y la compra del voto, pueden propiciar cacicazgos locales duros, las exclusión de grupos adversarios y el fin de la permeabilidad política que se considera clave para la estabilidad social.

Asimismo, se aprovecha la reforma política para incorporar nuevas reglas presupuestales, que serían materia de una reforma económica y se incorporan temas de la disputa política en la sustitución de Presidente y en la ratificación de funcionarios, dejando fuera ostensiblemente temas que obliguen a un mayor rendimiento de las instituciones, reglas más claras y contundentes para la transparencia y contra la corrupción y a favor de la organización ciudadana.

Seminario de Reforma Politica en el Congreso Mexiquense

Se esta efectuando en Toluca, en el Instituto de Estudios legislativos del Congreso Local, de muy buena calidad:

LA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LOS ÓRGANOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Por: Diana Ozuna Millán

El derecho de acceso a la información pública consagrado en el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta para el Estado Mexicano una de las tareas pendientes por concretizar, por eso la Reforma del Estado que actualmente se esta analizando en el Congreso de la Unión, debe avanzar también por este camino. Se debe reconocer que los avances en esta materia son importantes, sin embargo, muchos son los aspectos que hay que considerar para poder decir que, no solo existe un verdadero derecho al acceso a la información pública, si no también que existen los mecanismos constitucionales y legales para hacer efecto este derecho.

Actualmente la federación y las Entidades Federativas han emitido disposiciones jurídicas que regulan el acceso a la información pública, en las que se han regulado distintas formas de garantizar este derecho, tal es el caso a nivel Federa que cuenta con una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que crea un órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información denominado “Instituto Federal de Acceso a la Información Pública”.

Asimismo, el Distrito Federal a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal decreta la creación de un “órgano autónomo con personalidad jurídica propia y patrimonio, con autonomía presupuestaria, de operación y de decisión en materia de acceso a la información”, denominado Consejo de Información Pública del Distrito Federal.

Por su lado, el Estado de Nuevo León mediante la Ley de Acceso a la Información del Estado de Nuevo León crea un organismo público autónomo denominado Comisión de Acceso a la Información Pública de Nuevo León.

Así pues podemos observar que cada uno de los gobiernos a creado a través de sus legislaturas instrumentos que para unos son órganos verdaderamente autónomos, para otros son organismos descentralizados de la Administración Pública, y algunos otros, son órganos con una autonomía acotada en la que las autoridades locales forman parte del mismo, sin embargo, el derecho de acceso a la información pública por su importancia debe contar con mecanismos efectivos que garanticen una verdadera autonomía respecto a los órganos de gobierno, lo que permitirá que sus decisiones no dependan de cuestiones políticas.

La Reforma del Estado debe revisar y establecer parámetros que obliguen, tanto a la Federación como marco de referencia, como a las Entidades Federativas para que constituyan verdaderos organismos autónomos constitucionales que garanticen que la ciudadanía cuente con información confiable y responsable de las actuaciones no solo del gobierno, sino también de otras instituciones, como son los sindicatos, los partidos políticos y las organizaciones civiles.

Basta recordar que la ley federal emitida por el Congreso de la Unión no es una ley reglamentaria del artículo 6° constitucional, sino una ley secundaría que establece disposiciones jurídicas a las que deben apegarse las autoridades federales para el acceso a la información pública. Cabe recordar que el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, es un órgano encargado de promover y resolver sobre el derecho de acceso a la información pública, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece que como órgano de la Administración Pública Federal, los comisionados serán nombrados por el Ejecutivo Federal, aspecto que representa, sin lugar a dudas, una relación de “control y subordinación” hacia los mismos, situación que afecta el acceso a la información pública gubernamental.

Para el Distrito Federal las cosas no son del todo diferentes de la federación, en virtud de que cuenta con un “órgano autónomo” integrado no sólo por representantes de la sociedad civil, sino también por representantes del gobierno del Distrito Federal, convirtiéndolo así en un órgano que es juez y parte a la misma vez, lo anterior indica que la normatividad que regula la integración del Consejo resulta a todas luces contrario a la naturaleza jurídica de los órganos autónomos, en la que si bien la Teoría Jurídica Política, aún no define de manera precisa cuales deben ser las características normativas de este tipo de órganos, también lo es que existe un criterio hegemónico de que el surgimiento de este tipo de órganos es la de controlar o equilibrar la actuación de los poder tradicionales, convirtiéndolos así en órganos de equilibrio constitucional y político.

Si a lo anterior le añadimos los obstáculos a los que se ha enfrentado la aplicabilidad del efectivo acceso a la información, nos encontraremos que:

1. Se aplazó sin justificación alguna por parte del Jefe de Gobierno la publicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información;
2. El Jefe de Gobierno el mes de julio de 2003 interpuso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación una controversia constitucional con el fin de revisar lo correspondiente a la designación de los tres consejeros ciudadanos que llevó a cabo la Asamblea Legislativa en el 2003, con el fin de postergar la instalación del Consejo.
3. No obstante la Suprema Corte Justicia determinó que el hecho de impugnar la designación de los consejeros no impide la instalación del Consejo, por lo que le ordeno su instalación inmediata, ratificando de igual forma la designación de los consejeros previamente electos.

Debemos señalar que al llevarse a cabo el Cuarto Congreso Nacional, convocado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en el que se emitió un respetuoso y firme exhorto a quien fuera el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en ese periodo de gobierno, para promover las mejores condiciones para los ciudadanos del Distrito Federal y que el derecho de acceso a la información fuera vigente y eficaz. Exhortos en este sentido por las instituciones académicas se deben a la falta de certeza y compromiso político por parte de las autoridades del Distrito Federal a hacer efectivo este derecho que a nivel constitucional representa un derecho fundamental, sol basta recordar que desde que se aprobó la Ley Acceso a la Información Pública por la II Asamblea Legislativa en diciembre del año 2002, su aplicación ha tenido una serie de obstáculos.

Así pues la Reforma del Estado debe no solo modificar las instituciones gubernamentales, sino también la visión de cómo gobernar, pues debe haber un cambio en la cultura política para que los cambios institucionales tengan vigencia. Por ello y con el fin de evitar este tipo de actitudes antidemocráticas y discrecionales se debe analizar y discutir también la posibilidad de establecer como garantía constitucional el derecho de acceso a la información pública el cual será garantizado a través de verdaderos órganos autónomos que no guarden ninguna vinculación con los poderes del Estado.

Razón por la cual los congresistas, léase diputados y senadores, deben analizar la naturaleza jurídica de este tipo de órganos. Para lo cual se debe hacer un estudio histórico que les permita tomar más y mejores decisiones por el bien de nuestro país que es México, como se señala a continuación.

Para hablar de los “órganos constitucionales autónomos”, se debe señalar que la existencia de estos entes públicos, diferentes de los tradicionales, tuvieron su origen y desarrollo en Europa durante el siglo XIX, pese a, su incorporación se logra después de la primera guerra mundial, lo que desencadenó su reconocimiento en otros países del continente europeo. El surgimiento de los órganos autónomos encargados de la defensa de los derechos fundamentales del hombre, evolucionó la tradicional Teoría de la división de poderes, la cual surge para limitar el poder omnímodo de los reyes, en la que la emanación del poder provenía del rey; ahora, en el devenir de los años el poder radica no sólo en las instituciones, sino también en la sociedad, lo que ha provocado el surgimiento de entidades públicas distintas a los tradicionales, sin que ello afectará los principios constitucionales y democráticos establecidos en un Estado de Derecho, pues su funcionamiento forma parte de las atribuciones naturales del Estado.

Asi la principal causa por la que surgieron los órganos autónomos en Europa fue la ‘despartidocratización’ en el funcionamiento del Estado, en virtud de que los partidos políticos tienen una gran influencia en la toma de decisiones, tanto en los órganos de gobierno como en los parlamentos.

En México, la tendencia de contar con este tipo de entes públicos ha tenido buena aceptación pues se han creado algunas instituciones, como son, las Comisiones de Derechos Humanos, los Institutos Electorales, las entidades de fiscalización, entre otros; sin embargo, su regulación, en algunos casos no ha permitido establecer plena autonomía, en el desarrollo de sus funciones así como en la toma de decisiones.

Algunos investigadores mencionan que las características que este tipo de órganos deben tener son las siguientes:

1. La autonomía o independencia, no necesariamente formal, sino también financiera; entiéndase esto como el establecimiento en la Constitución de un presupuesto que no este determinado por los acontecimientos políticos.
2. La Integración de los órganos constitucionales autónomos y el estatuto de sus titulares; debe ser a través de procesos en el que la decisión la lleve a cabo los órganos legislativos por medio de una votación calificada; y por otro lado se debe garantizar la imparcialidad en la selección de sus integrantes, así como su inamovilidad, una remuneración suficiente sin sujeta a cambios en su perjuicio, y no permitir en ningún momento su remoción sino por causa justificada.
3. Apolíticos; al ser órganos de carácter técnico no se debe permitir la participación de sus integrantes tengan algún nexo con algún partido político.
4. Inmunidades; este tipo de característica permitirá garantizar independencia pues ejercerá con pleno desempeño su encargo, sin que se vea afectado por su actuar, sin que ello signifique que no este sujeto a un régimen de responsabilidades.
5. Responsabilidades: deberá informar periódicamente al Poder Legislativo y a los ciudadanos.
6. Transparencia, su actuar podrá ser consultado por cualquier ciudadano que los solicite, lo que permitirá supervisar y evaluar su funcionamiento.
7. Intangibilidad; lo que garantizará su permanencia en razón de que su existencia deberá estar sujeta a proceso de modificación constitucional “más reforzado” que el ordinario.


Así pues, el acceso a la información debe ser garantizado por una entidad pública que no guarde relación alguna con los poderes públicos tradicionales, razón por la cual se le debe otorgar autonomía política, jurídica, administrativa y financiera. Debemos evitar la concentración del poder de los órganos de gobierno, en perjuicio de sus habitantes. Por ello se deben establecer constitucionalmente las bases jurídicas que deben regir a los órganos autónomos encargado de velar por este derecho de acceso a la información pública no solo a nivel federal sino que este se vea refleja en las treinta y dos entidades federativas y el Distrito Federal que forman el pacto federal.

Por ello, considero que la Reforma del Estado no solo debe modificar lagunas instituciones si no también debe ir al par de una culturalización política que nos permita como sociedad hacerle frente a todos los embates de globalización a los que nos tenemos que enfrentar.
Por ello deben realizarse modificaciones también a la parte dogmática de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el fin de lograr un acceso a los derechos que ésta consagra mediante mecanismos y garantías constitucionales que nos permitan hacer efectivos todos los derechos que en ella se consagran. Por ello y aún y cuando se acaba de modificar el artículo 6º constitucional en el que señalan que ahora sí ya existe un verdadero acceso a la información y que el Estado lo va garantizar, es necesario establecer en el, las bases que sirvan de parámetro a las otras Entidades Federativas.

Por ello debe establecerse en el artículo 6° constitucional, que la federación y las entidades federativas garantizarán el acceso a la información pública a través de un órgano constitucional con autonomía financiera, política, jurídica y administrativa que atienda a los principios de legalidad, certeza jurídica, información, celeridad, veracidad, transparencia y publicidad de sus actos.

Finalmente, este tipo de reformas como ya lo explique debe ir aparejado de un cambio no solo de institucional sino de cultura que nos permita estar más y mejores informados para tomar decisiones que contribuyan a lograr un mejor país.

El Régimen Político

Guadalupe Morales Núñez

Con motivo de la tarea plural de revisar el marco legal y constitucional de los diferentes componentes de nuestro sistema político se legitima la Ley para la Reforma del Estado.

Es indudable que representa para muchos, un gran logro que las principales fuerzas políticas del país puedan coincidir en privilegiar dos cosas: el consenso y la participación o concurso de la sociedad en su conjunto, a través de amplios esquemas de participación ciudadana.

Respecto al consenso entre las fuerzas políticas ya comenté en mi ensayo anterior, que se rigen bajo las reglas de la “negociación”.

Respecto a la segunda parte, que es la participación o concurso de la sociedad, debo decir que no es un concepto nuevo y a mi parecer no requería un desgaste legislativo e inclusive presupuestal para ponerlo en marcha través de una ley que en esencia es un acuerdo parlamentario sin embargo ha demostrado y ha legitimado la necesidad de perfeccionar, fortalecer y respetar la participación ciudadana.

Diagnóstico

La democracia, significa el gobierno del pueblo, y es considerado por el artículo 3° de la constitución, no solo como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.
En sentido estricto la democracia permite el funcionamiento del estado, cuyas decisiones colectivas son adoptadas gracias a la participación directa o indirecta; la democracia directa refiere a la decisión adoptada directamente por los miembros del pueblo, la democracia representativa es adoptada por personas reconocidas por el pueblo como sus representantes, y la democracia participativa a través de los mecanismos de participación ciudadana, tema en el que centraré el análisis en relación con el articulo 26 constitucional cuyos antecedentes legislativos describo a continuación.
A partir de la promulgación de la Constitución el artículo 26 constitucional ha sido objeto de varias reformas que se han aprobado por la cámara de Diputados.

La 1ª Reforma publicada DOF 03-02-1983 segunda 2ª Reforma DOF 07-04-2006.la tercera publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 2 de agosto de 2004. la cuarta publicada el 07 de abril del 2006

La primera publica el Decreto que reforma y adiciona los artículos: …26,…de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

Artículo 26 A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.

La segunda reforma bajo la presidencia “meta constitucional” del PAN se publica el decreto por el que se declaran reformados los artículos 26 y 27 fracción XXIX D de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la cual se incluye el inciso B que la la letra dice:

En la LVII legislatura se presentaron iniciativas de reformas constitucionales que hicieron importantes aportaciones que merecían ser revisadas.
La iniciativa presentada por PRI en la que hacia grandes aportaciones para la Reforma del estado y por su importancia transcribo a continuación:
“…Todos sabemos que una de las condiciones esenciales para realizar una Reforma del Estado mexicano, efectiva y con repercusiones reales en la práctica política, es conformar un adecuado equilibrio en la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo federales…”
Los temas que proponía la iniciativa eran los siguientes:
1. Mejorar el funcionamiento del Congreso de la Unión
2. Establecimiento de un régimen de cortesía y disciplina parlamentaria
3. Asesoría y recursos a legisladores para realizar sus tareas.
4. Facultad de las Comisiones de aprobar algunos proyectos de Decreto
5. Juicio político, incumplimiento reiterado de recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
6. Juicio político, incumplimiento reiterado de recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
7. Fortalecer la vinculación de los legisladores con sus representados
8. Introducción de la Iniciativa Popular y el Referéndum.
9. Reelección inmediata de diputados y senadores.
10. Formato del informe presidencial.
11. Vigorizar el papel del Congreso de la Unión
Fortalecer al Senado de la República
12. Nuevas reglas sobre aprobación de la Ley de Ingreso e intervención del Senado en la aprobación del Presupuesto de Egresos
13. Regulación constitucional de los Grupos Parlamentarios.
14. Fortalecer la vinculación de los legisladores con sus representados Introducción de la Iniciativa Popular y el Referéndum.
En la reforma publicada el 2 de agosto de 2004, se fortalece al Congreso de la Unión frente al Poder Ejecutivo con la reforma al artículo 26 constitucional que en su tercer párrafo le otorga al Congreso de la Unión…”la facultad de analizar, discutir, modificar y en su caso aprobar la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo que le envíe el titular del Poder Ejecutivo antes de que se cumplan los primeros seis meses de su gestión…”
En la LVIII Legislatura se presenta la iniciativa del PRI que propone reformas a los artículos 26 y 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer los procedimientos de participación y consulta popular en la formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan y los programas de desarrollo publicada en la Gaceta Parlamentaria, número 990-I, martes 30 de abril de 2002. (615) no fue dictaminada. No hubo consenso, si lo hubo para conferirle autonomía al INEGI .
En la LIX Legislatura por ejemplo el Partido Convergencia presenta una iniciativa de reforma al artículo 26 constitucional en materia de planeación y presupuesto en la que propone que: “… La planeación será democrática y comprenderá el conjunto de acciones necesarias para precisar el diagnóstico de los problemas nacionales, los objetivos por alcanzar y los programas que propicien el logro de los mismos en los términos que determine la ley.
Comprende también la asignación de los recursos presupuestarios necesarios para la ejecución de los programas, así como el debido control del gasto público y la evaluación de su desempeño incluyendo el de los servidores públicos….”
El grupo parlamentario del PRD presenta una iniciativa en la que propone reformar el artículo 26 constitucional en materia metropolitana en los siguientes términos: “…El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, atendiendo el ámbito rural, regional y metropolitano; que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad... “
La incitaba del PRI por el que se reforma los artículos 26 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. propone: “…El Poder Legislativo dictaminará, aprobará y evaluará el Plan Nacional de Desarrollo, el cual tendrá carácter obligatorio para la Administración Pública Federal…”
La iniciativa del PRD por el que se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de los artículos 2, 26, 53, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. en la que se propuso que: “…La legislación correspondiente establecerá los mecanismos necesarios para que en los planes y programas de desarrollo se tomen en cuenta las comunidades y pueblos indígenas en sus necesidades y sus especificidades culturales. El Estado garantizará su acceso equitativo a la distribución de la riqueza nacional…”
En la actual legislatura el grupo Convergencia nuevamente insiste en modificar el artículo 26 constitucional a fin de que el Congreso de la Unión tenga la facultad de analizar y ratificar el Plan Nacional de Desarrollo.
EL PRI presenta una iniciativa que reforma los artículos 26 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de que el Plan Nacional de Desarrollo, seá propuesto por el Poder Ejecutivo y ratificado por el Congreso de la Unión, mediante la aprobación de dos terceras partes. A este Plan Nacional de desarrollo se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.
Artículo 73: El Congreso tiene facultad:
XXIX-N. Para ratificar o en su caso modificar el Plan Nacional de Desarrollo que presente el titular del Poder Ejecutivo federal
Puedo concluir que las propuestas en estas iniciativas han coincidido en fortalecer un sistema de gobierno que si bien no resuelve el todo, si aporta un gran avance dado que su contenido y alcance permanece vigente.
Distingo dos temas fundamentales en estas iniciativas; el primero ha sido la participación de la sociedad en el desarrollo del país y el segundo la participación del Congreso de la Unión en el Plan Nacional de Desarrollo.
Más como un contrapeso del Poder Ejecutivo o el debilitamiento del Poder Ejecutivo frente al Congreso de la Unión, como la oportunidad para hacer aportaciones importantes en materia de representación política.
No obstante con el impacto presupuestal y la inmediata descalificación en el desempeño legislativo de todos conocidos a lo largo de varias legislaturas no fue posible al menos, entrar al estudio de estos temas.
No ha sido sino hasta la negociación, aprobación, publicación y ejecución de la Ley para la Reforma del Estado que las distintas fuerzas políticas reconocen que la sociedad le interesa participar en la vida democrática y financiera del país, sin descartar el costo presupuestal que esto ha implicado.
Así lo demuestran los resultados de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión:
FEDERALISMO 140 ponencias
REGIMEN DE ESTADO Y GOBIERNO 184 ponencias
REFORMA DEL PODER JUDICIAL 249 ponencias
GARANTIAS SOCIALES 294 ponencias
DEMOCRACIA Y SISTEMA ELECTORAL 290 ponencias
La representación política de los legisladores que han ejercido durante varias legislaturas con importantes aportaciones a través de sus iniciativas de reforma constitucional no ha sido suficiente para reconocer que podemos al menos, revisar un tema.
Es bien cierto que los mecanismos de la democracia representativa tienen sus límites en las sociedades complejas del mundo moderno.
Es evidente que el logro del principio democrático requiere de instituciones de democracia directa, que permiten la participación de la ciudadanía en la toma de ciertas decisiones que afectan a la colectividad, al lado de los partidos políticos y de los poderes públicos tradicionales.
Tal es el caso de la iniciativa popular y del referéndum. A través de estas dos instituciones, la ciudadanía puede intervenir en el proceso de formación de las leyes, ya sea en el momento de la presentación de la iniciativa respectiva, o en un momento posterior a la aprobación de una ley por parte del Congreso de la Unión, a manera de aval popular de la misma.
No se trata, en ninguno de los dos casos, de sustituir los mecanismos de la democracia representativa por los de la democracia directa. Se trata, de complementar unos con otros, para el efecto de abrir en lo posible el abanico de posibilidades de participación democrática dentro del nuevo régimen político que la mayoría de los mexicanos aspiramos a crear en nuestro país.
Esta claro que la excesiva concentración de la riqueza, y del poder no serán resueltos a través de la vía legislativa. Se requiere una revisión de lo que funciona lo cual ha la historia ha demostrado para implementar cambios en paralelo, integrales.
La pregunta es si podemos reconocer que nuestra democracia aun puede perfeccionarse, o implementar una verdadera democracia, haciendo a un lado la cultura autoritaria, y con ello fortalecer nuestras instituciones, profundizando en las diferentes alternativas de solución a los problemas de desigualdad, crecimiento de la delincuencia y estancamiento del progreso económico, y excesiva concentración del poder.
Le corresponde a los tres poderes coordinarse en un verdadero Supremo Poder de la Federación, para lograr un cambio institucional, sin duda debe ser el Congreso de la Unión el espacio por excelencia para adecuar nuestro sistema constitucional y legal a la realidad, sumando en este objetivo a diversas instancias plurales que logren la generación de acuerdos.

Justificación y efectos de la propuesta.

Se han enumerado temas que deben plantearse para lograr la Reforma del Estado, lo cual no es nuevo, sin embargo el gran logro ha sido la instrumentación y ejecución de un sistema de consulta pública, que si bien ha representado un costo innecesario, ha dado inicio a concretar una reforma integral, o al menos es la expectativa bajo la indefinición de Reforma del Estado.

En el diagnóstico de este trabajo presenté un resumen muy breve de las iniciativas que se han presentado desde la LVII Legislatura que demuestran un problema y proponen la solución por la vía legislativa en un momento de transición hoy en un terreno donde el eje de toda reforma constitucional es la exitosa práctica de negociaciones entre quienes ejercen el poder.

Saber si el fin es la modificación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para justificar al medio que son las negociaciones o consensos entre quienes ejercen el poder, fortalecerá más al sistema político o a la distribución del poder entre los poderes de la unión o las principales fuerzas políticas del país.

Referencias documentales y bibliográficas.

Gaceta Parlamentaria, número 2214-III, jueves 15 de marzo de 2007. Dictamen de las Comisiones Unidas de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, y de Gobernación, con opinión de la Comisión Especial para la Reforma del Estado, con proyecto de Ley para la Reforma del Estado.
Iniciativa de reformas a diversas disposiciones de la constitución política de los estados unidos mexicanos, con relación al poder legislativo, presentada por el diputado Amador Rodríguez Lozano, del grupo parlamentario del partido revolucionario institucional, en la sesión del martes 27 de marzo de 2001
Gaceta Parlamentaria, número 717, miércoles 28 de marzo de 2001.IDEM
Fecha: 2002-04-04 Iniciativa de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de fortalecimiento del Poder Legislativo. Presentada por el diputado Uuc-kib Espadas Ancona, PRD. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Dictaminada y aprobada en la Cámara de Diputados con 339 votos en pro, 75 en contra y 22 abstenciones, el sábado 14 de diciembre de 2002. Votación. Dictaminada y aprobada en la Cámara de Senadores con 95 votos en pro, el lunes 15 de diciembre de 2003. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el lunes 2 de agosto de 2004. Gaceta Parlamentaria, número 973-I, viernes 5 de abril de 2002
Iniciativa por la que se reforma el artículo 73 y se adicionan dos párrafos al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conferirle autonomía al INEGI. Presentada por el diputado Manuel Espino Barrientos, PAN. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales con opinión de la Comisión Especial para la Reforma del Estado. Dictaminada y aprobada en la Cámara de Diputados con 389 votos en pro, el martes 4 de octubre de 2005. Votación. Devuelta a la Cámara de Senadores para los efectos del inciso e) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dictaminada y aprobada en la Cámara de Senadores con 77 votos en pro, el jueves 24 de noviembre de 2005. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el viernes 7 de abril de 2006. Gaceta Parlamentaria, número 1115, miércoles 23 de octubre de 2002. (772)

Iniciativa que reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Presentada por el diputado Jesús Martínez Alvarez, Convergencia. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Gaceta Parlamentaria, número 1762, viernes 27 de mayo de 2005.
Que reforma los artículos 26, 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Presentada por el diputado Horacio Martínez Meza, PRD.
Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Gaceta Parlamentaria, número 1895-I, jueves 1 de diciembre de 2005.
Iniciativa presentada por la diputada Martha Laguette Lardizábal, PRI. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Gaceta Parlamentaria, número 1893-I, martes 29 de noviembre de 2005.
Presentada por el diputado Abdallán Guzmán Cruz, PRD. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Gaceta Parlamentaria, número 2056, lunes 24 de julio de 2006.
Que reforma los artículos 26 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Presentada por el diputado Alejandro Chanona Burguete, Convergencia. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Gaceta Parlamentaria, número 2111, jueves 12 de octubre de 2006.
Presentada por el diputado Edmundo Ramírez Martínez, PRI. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Gaceta Parlamentaria, número 2234-IV, martes 17 de abril de 2007
http://www.leyparalareformadelestado.gob.mx

Iniciativa de reformas a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con relación al Poder Legislativo. Presentada por el diputado Amador Rodríguez Lozano, PRI. Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Dictaminada y aprobada en la Cámara de Diputados con 391 votos en pro y 5 abstenciones, el jueves 15 de abril de 2004. Votación. Dictaminada y aprobada en la Cámara de Senadores con 70 votos en pro, el miércoles 28 de abril de 2004. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el viernes 30 de julio de 2004.
Gaceta Parlamentaria, número 717, miércoles 28 de marzo de 2001.
De la transición al desencanto de la democracia en América Latina (PDF)Córdova Vianello, Lorenzo. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Versión electrónica.

El semipresidencialismo

RICARDO IBARRA DELGADILLO
DOCTORADO EN DERECHO IIDE GUADALAJARA

Se ha vuelto común preguntar si existe o no una franca distinción entre régimen parlamentario y régimen semipresidencial; si con esa operación se intenta oponer dos modelos distintos de conformación política, pues. lo que es dado en llamarse en lenguaje corriente “régimen semipresidencial” es una forma de democracia parlamentaria, caracterizada en todo caso por dotar de un peso particular al jefe de Estado. Ahora bien, que si lo que se busca es demostrar en qué sentido ese peso particular puede influir en la separación de poderes, considerada esta última todavía como uno de los elementos indispensables de la democracia, la respuesta es tal vez más fácil de construir.

La denominación de “régimen semipresidencial” fue introducida por Maurice Duverger como parte de su conocida clasificación de los regímenes políticos. Aquella mención apareció por primera vez en 1977, en su libro intitulado Jaque al Rey, donde el autor se daba a la tarea de reunir en esta nueva categoría a seis países de Europa Occidental (al incluir, además de la V República francesa, a Finlandia, Islandia, Irlanda, Portugal, Austria; y en el pasado, al régimen de Weimar). La característica común a todos estos países era la existencia simultánea de la responsabilidad política del gobierno frente al Parlamento (esta última como nota distintiva indiscutible de los regímenes parlamentarios) así como la elección del jefe de Estado a través del sufragio universal (criterio acaso discutible, pero ciertamente más cercano a la conformación del régimen presidencial). Más tarde, Duverger precisó sus afirmaciones al diferenciar a los regímenes “de apariencia semipresidencial” (que en realidad, no lo son) de los únicos que efectivamente pueden catalogarse dentro de este rubro. Al final, el grupo quedaba reducido a Finlandia, Francia y Portugal, y el antecedente histórico de Weimar aún presente. Empero, esta lista tan reducida (que se sigue evocando en la actualidad) no ha quedado exenta de nuevas evoluciones en razón de la práctica institucional de los años posteriores; así, Finlandia ha salido indiscutiblemente de este grupo de países dado que la nueva Constitución de 1o. de marzo de 2000 transfirió una buena parte de los poderes que hasta ese momento se le habían acordado al presidente de la República, en especial lo relativo a la designación del primer ministro. La práctica portuguesa merece algunos comentarios puntuales sobre los que regresaremos más adelante, en tanto que las tres experiencias de la llamada cohabitación en Francia demostraron que durante aquellos periodos, el papel del presidente de la V República quedó circunscrito a la normatividad institucional que comúnmente se practica dentro de los regímenes parlamentarios respecto del jefe de Estado. En sentido inverso, el término parecía ganar nuevos adeptos dentro de las democracias emanadas de la fragmentación del imperio soviético, dando lugar a situaciones frecuentes de cohabitación con modos variables de partición o reparto de los poderes. En la medida que el inventario ha sido ya elaborado, no insistiremos sobre estas cuestiones.

Aparece entonces como hecho innegable que sean varios los sistemas institucionales hasta ahora descritos, o que incluso se hacen llamar, a sí mismos, semipresidenciales. Conviene entonces revisar la forma en que este concepto se ha definido antes de apuntar las consecuencias que esta forma de organización puede acarrear dentro del sistema de separación de poderes.

EL CONCEPTO “SEMIPRESIDENCIAL

Para emplear la terminología con precisión, y al ser ésta una de las tareas centrales del jurista, podemos empezar por afirmar que el término “régimen” designa una construcción constitucional que presenta un criterio simple, capaz de ser incluido en una categoría específica. Tal afirmación no es sin embargo tan evidente al tratarse de la voz “régimen semipresidencial”, lo anterior, no obstante que éste exista como parte de una realidad específica.

El criterio tradicional de clasificación de los regímenes políticos ha identificado tres clases troncales: el régimen parlamentario, cuya esencia es la responsabilidad del gobierno frente al Parlamento (o al menos la factibilidad de concebir tal responsabilidad, dado que la posibilidad de provocar la dimisión del gobierno se encuentra más que enrarecida por la práctica parlamentaria contemporánea); luego, el régimen directorial o confederado, en donde el Ejecutivo se entiende dependiente estrechamente del Legislativo (y de cuyo ejemplo se reduce, casi exclusivamente, al caso suizo, que no parece en absoluto apresurado a salir de esa categoría) y por último el régimen presidencial, caracterizado desde tiempo atrás por la separación estricta de poderes, así como por la idea de contar con un poder emanado de un presidente electo por sufragio universal; como sabemos, aún en nuestros días el marco descrito continúa representado en el modelo de los Estados Unidos.

En este orden de ideas, el régimen semipresidencial quedaría determinado por una combinación entre el criterio central del régimen parlamentario (la responsabilidad del gobierno) y el criterio de la elección de su presidente por sufragio universal. Pero la dificultad de su comprensión deriva en cambio del hecho que esta forma de elección no implica necesariamente la atribución de poderes particulares a quien ha sido designado por esta vía. Así, el presidente irlandés o el islandés no detentan más poderes de los atribuidos constitucionalmente a un monarca tradicional o a un presidente de la República electo indirectamente por una asamblea parlamentaria, tal como ocurre en Alemania o en Italia. Lo mismo sucede con el presidente austriaco: al cabo de las elecciones de octubre de 1999, el presidente Klesti declaraba abiertamente no estar de acuerdo con la formación de una coalición gubernamental entre demócrata-cristianos y liberales, y era esta una intención que de hecho buscaba ir en contra de los intereses de la extrema derecha… sin embargo, cuando los arreglos partidistas fueron al final conseguidos, al presidente no le quedó otra que aceptar y nombrar al canciller Schüssel con base en lo negociado por esa coalición antes desaconsejada. Por otro lado, los casos de cohabitación en Francia han hecho patente que cuando existe una contradicción entre los resultados de la elección presidencial y los de las parlamentarias, es más bien lo que trasciende de estas últimas lo que determina la solución política en última instancia. Sin embargo, debemos apuntar que no puede caber a este respecto el caso de Finlandia, tal como ocurrió hasta los años setenta con el papel eminente que jugaron los presidentes Paasikivi y Kekkonen, o incluso el caso francés de la V República, para señalar que 36 de los 50 años de existencia de este régimen constitucional han estado marcados por la primacía del presidente de la República.

La práctica parlamentarista ha sido modificada por la existencia de un “correctivo presidencial”, cuyo efecto principal ha sido una mayor estabilidad gubernamental; incluso, su uso no tuvo demasiado éxito, sumando a lo anterior que el uso corriente de la expresión de lo “semipresidencial” no dejaba de prosperar en los años subsecuentes. Pues bien, a propósito de esta segunda expresión, no se ha dejado de considerar inadaptada puesto que sería imposible saber en dónde reside el criterio definitorio de este régimen: no podría serlo solamente la elección del presidente por sufragio universal directo, pues no era el caso, al menos, de Finlandia (que había sido incluido en esta categoría), y dado que la expresión pretende aproximarse al régimen presidencial, es evidente que tampoco sería aplicable exactamente al caso de los Estados Unidos. Incluso si hablamos de la elección de 2000 en ese país, estamos en presencia de un resultado excepcional más que de manierismos estilísticos para probar algún argumento teórico contra cualquier paradigma. De hecho, el propio Maurice Duverger le atribuyó en su momento demasiado poco peso a este criterio de clasificación. Él mismo y otros teóricos se habían dado a la tarea, más bien, de completar aquella trayectoria del régimen semipresidencial entendiéndolo a partir del hecho de ser “dotado de poderes reales”, dentro de los que parecía esencial el derecho de disolución en la medida en que éste le permitía, al menos teóricamente, enfrentarse a una asamblea hostil. Llegamos pues en este momento al colmo de todas las paradojas, puesto que si hablamos de un contenido “semipresidencial” lo haríamos pensando en acercar al régimen parlamentario en cuestión con lo “presidencial”, si bien, tomando como criterio definitorio el derecho de disolver, que es justamente un elemento extraño totalmente al régimen presidencial

Ahora bien, aún queda un hecho fehaciente que demuestra que con frecuencia, el presidente de la República juega un papel importante en el semipresidencialismo: si bien, este hecho no se deriva de una disposición constitucional, sino que se funda en otros elementos normativos e institucionales. De aquí que no tenga inconveniente en aceptar que se haga alusión a un “gobierno semipresidencial” aunque estemos en presencia de un régimen parlamentario. Pero es preferible a este respecto que la explicación del tipo de régimen parta de la noción de los recursos o atribuciones del órgano.

Explicación a partir de los recursos o atribuciones

Debemos concebir los recursos como los elementos que otorgan a su detentador una capacidad de acción; o dicho de otra forma, los elementos de legitimación que permitirán que esa acción sea aceptada y reconocida; tales recursos son de forma jurídicos y políticos.

Recursos jurídicos

En este rubro se pueden subrayar dos elementos principales: la elección por sufragio universal directo, y los poderes atribuidos al presidente de la República por el texto mismo de la Constitución.

Como primer elemento, la elección por sufragio universal directo (o cuasi-directo, como lo fue durante mucho tiempo en Finlandia) es la condición sine qua non de la efectividad del poder presidencial, más aún en tanto ésta corresponde a una necesidad contemporánea: la posibilidad que tienen los ciudadanos de una elegir de forma efectiva a su principal dirigente. Y para ligar esta afirmación al caso francés, es verdad que, a pesar del contra-ejemplo de la elección presidencial de 2002 (donde al cabo de la primera vuelta electoral quedó eliminado de la contienda el candidato del partido de izquierda, y su lugar ocupado por el de extrema derecha, hecho que sin duda apareció como una anomalía del sistema), es la elección presidencial lo que ha estructurado la vida política de la V República. De esta forma, la elección ha servido para diferenciar con claridad la mayoría de la oposición, otorgando a cada una su propio perímetro y su propia dirección.

Del segundo elemento, formado por los poderes reconocidos en la Constitución, podemos afirmar que para que éstos hayan alcanzado una consistencia efectiva, no obstante que se trate de una lista de geometría variable, debió ocurrir que figurara al menos la posibilidad de designar libremente (en un plano jurídico) al primer ministro; aunque haya sido menos determinante ejercer la presidencia del Consejo de Ministros o la posibilidad de presentar recursos ante la jurisdicción constitucional; de negarse a firmar textos reglamentarios, etcétera… Naturalmente, habrá que cerciorarse que tales poderes sean reales y no solamente formales o aparentes; o lo que es lo mismo, que sean una ‘competencia ligada’, para utilizar la terminología de derecho administrativo francés a este respecto. Esto, sin embargo, depende de los recursos políticos de los que puede echar mano el Presidente de la República.

Recursos políticos

Éstos pueden reducirse a dos, a saber, la existencia de una mayoría parlamentaria favorable al presidente, y la dirección política con la que esta mayoría puede ser conducida.

En cuanto a la existencia de una mayoría parlamentaria favorable al presidente, las tres experiencias francesas del fenómeno de la cohabitación confirman hasta qué punto lograr la mayoría se vuelve una condición necesaria al jefe de Estado no obstante que al presentarse, no se produjo lo que se especuló en su momento, a saber, la salida del presidente de la República tras un voto desfavorable de un electorado mayoritariamente contrario. Más bien, la solución fue un retorno a la aplicación literal, o podemos decir notarial, de la Constitución de 1958: “toda la Constitución; nada más que la Constitución” (toute la Constitution; rien que la Constitution), como lo dijera Francois Mitterrand en un mensaje al Parlamento, cuyo contenido puede considerarse el texto fundacional de una práctica ahora codificada. Su institucionalización se debe a que ese presidente tuvo que someterse a esa práctica, primero entre 1986 y 1988 y luego en otra oportunidad entre 1993 y 1995; pero más adelante, daría pie a que la solución se presentara de forma prácticamente idéntica con el presidente Jacques Chirac, entre 1997 y 2002. En la hipótesis contraria, es decir, si la mayoría del Parlamento es favorable al presidente, “los dos caballos suelen presentar una vocación de jalar la carroza hacia la misma dirección”. La cuestión interesante ahora es preguntarse quién de los dos es el que efectúa el impulso principal. Es ahí que interviene la dirección política.

Para poder jugar un rol importante, no basta con ser electo; el presidente debe dirigir a esta mayoría y darle un impulso necesario. Aquello supone que el presidente sea reconocido como jefe de la mayoría, lo cual suele ocurrir, dado que las más de las veces, él mismo debió haber fungido como su propio inspirador. En este sentido, podría ser el constructor del partido que, después de haberlo llevado al poder, va a permitirle su ejercicio; tenemos entonces que, después de sendas fases difíciles para cada quien, esa situación se le presentó a los presidentes Valéry Giscard d’Estaing, Francois Mitterrand y Jacques Chirac. Es ésta además una de las características de los partidos políticos franceses, quienes al menos durante el periodo de referencia fueron fabricados por sus líderes, mientras que en otros sistemas políticos, los partidos habían sido más bien quienes fabricaban líderes. Ahora bien, podría tratarse también de la construcción de una coalición, como ocurre en el caso finlandés, donde durante largos años, en un esquema de marcado pluripartidismo, el presidente de la República lograba reunir a su alrededor a todos aquellos que le habían brindado su apoyo al momento de la elección presidencial.

Si aceptamos lo anterior, puede entenderse la razón por la cual el carácter semipresidencial de los regímenes puede aproximar a algunos de estos casos entre sí, pero también puede apartarlos. Para que exista, deben presentarse los cuatro recursos descritos más arriba (elección directa del presidente y respectivas atribuciones constitucionales; mayoría parlamentaria favorable y poder de dirección política). La ausencia de cualquiera de esos recursos basta para impedir que el régimen ingrese dentro de la categoría descrita. Si tomamos en cuenta el cuadro analítico de la Unión Europea cuando en su momento eran 15 entidades, de las ocho Repúblicas existentes podemos extraer lo siguiente: Alemania, Grecia e Italia quedaban descartados por carecer del primero de los recursos (la elección directa del presidente), e Irlanda por carecer del segundo de ellos (las atribuciones consagradas constitucionalmente); Austria y Portugal son un caso aparte, pues si bien durante los primeros años no contaban con el primero, los años más recientes aparecían en cambio sin el segundo de estos recursos. De las evoluciones institucionales posteriores, encontraremos sin embargo un bemol en este sentido para el caso Portugal que analizaremos más adelante.

Quedarían tan solo como candidatos aceptables a formar parte de esta categoría semipresidencial la V República francesa fuera de periodos de cohabitación y, con la misma reserva, Finlandia hasta 2000, aunado a la posibilidad de hacer entrar a Portugal con las reservas del caso. Vemos hasta aquí que el carácter semipresidencial es más raro de lo que se piensa, o lo que es lo mismo, que las situaciones de cada caso son evolutivas, y no pueden ser entendidas a cabalidad sin ir a explorar la forma tan directa como impactan en la separación de poderes.

La separación de poderes

El problema central sería entender si, dentro de esos mecanismos, pudiésemos advertir consecuencias directas generadas por la combinación de los siguientes elementos: la presencia simultánea de un régimen de tipo parlamentario con la responsabilidad ministerial y la elección de presidente por sufragio universal. Las consecuencias entonces causadas a la separación de poderes consistirían en su eventual moderación.

Sobre esta cuestión, nada es automático dado que las implicaciones causadas dependen de la combinación que acabamos de mencionar, a saber, si el presidente dirige o no la carroza tirada por varias fuerzas, como lo es el Ejecutivo. Si la respuesta es en este punto afirmativa, tendríamos entonces que la separación sería débil, pero si la respuesta es negativa, la separación sería mucho más fuerte.

La separación es débil si el presidente es quien dirige

En este caso, estamos en presencia de una fuerte concentración de poderes, ligada a las características del sistema de partidos.

Lo que parece que subyace de la práctica de un auténtico sistema semipresidencial, cuyo mejor representante sigue siendo la V República francesa, es que el presidente dispone de verdaderos poderes constitucionales que él mismo ejerce sin necesidad de refrendo, o para decirlo con más claridad, sin ser validados por el primer ministro. Otros ejemplos existen en este mismo país que sí requieren de tal formalidad ministerial, como serían la propia designación del jefe de gobierno o la disolución. Y es que el presidente detenta, por el hecho de la elección por sufragio universal, una legitimidad que le es suficiente para ejercerlos. Antes de lograr la candidatura previa a su elección, el presidente debió primero (esto es, para la primera vuelta de la elección presidencial) ser reconocido como el líder de su partido, y después (dentro de la segunda vuelta electoral) que se le reconociera la capacidad de aglutinar a una mayoría de opciones que integran la coalición que le llevó a triunfar en las urnas.

A pesar de la aspereza de la lucha política que se desprende de la elección presidencial en Francia, es el presidente electo quien aparece al final como jefe incontestable de la mayoría, y de forma correlativa, ésta lo re- conoce como su dirigente natural. Lo anterior, en virtud que la elección del presidente debe ser puesta a prueba en otra elección parlamentaria que normalmente le sigue (sea por motivo de una disolución, como ocurrió tras las presidenciales de 1981 y 1988, o por el juego normal de la llegada a término de la legislatura, como en 2002 y 2007). Tal estado de cosas fue incluso reforzado cuando en 2000, las reformas institucionales aprobadas instauraron una nueva realidad: desde entonces la duración del mandato presidencial se fijó en cinco años (en lugar de siete). Así, el quinquenio generó un ajuste de fechas entre mandatos, de tal suerte que las elecciones parlamentarias se llevan a cabo en junio, después que las presidenciales se habrían producido ya en abril o mayo anterior. Eso significa que la elección de diputados se define bajo la influencia directa de la elección de jefe de Estado, que de esta manera parece solicitar al electorado “los medios para poner en práctica sus políticas”. Al mismo tiempo, el primer ministro que iniciará en breve su función no tiene todavía la autoridad suficiente para conducir una campaña electoral, pues al cabo de la primera elección, aquello se vuelve un asunto casi exclusivo del presidente de la República. Como es muy probable que la intención de voto que favoreció al presidente se repita un mes más tarde, también lo es que en tales condiciones, la mayoría así formada le deba su existencia al presidente, y que por lo tanto quede totalmente inclinada a servirle de apoyo. Dicho de otra forma, el titular del Poder Ejecutivo se transforma en el verdadero jefe de la mayoría parlamentaria, y por la misma razón, del Poder Legislativo.

El sistema de partidos

De lo expuesto en los párrafos anteriores, se desprende que un auténtico sistema semipresidencial supone un sistema de partidos específico sobre el cual debe reposar. Por un lado, se construye una mayoría que puede decirse “presidencial”, organizada alrededor del partido del presidente, manifestada idénticamente en una mayoría parlamentaria construida dentro del esquema que acabamos de describir, y del otro lado, se definen los linderos de una oposición, organizada con normalidad alrededor del candidato perdedor de la segunda vuelta de las presidenciales (aun si éste no fue precisamente el caso de 2002). La lógica del sistema implica entonces que la oposición se reagrupe en torno al candidato perdedor, que al cabo de una doble derrota en las presidenciales y en las legislativas, tenga tiempo para reconstruir a su partido. Esto implicó, al menos en lo que respecta al arranque de los periodos quinquenales, una dificultad para que éstos fuesen vistos con naturalidad dentro de la lógica institucional del régimen francés.

Ahora bien, el programa político que aquella mayoría parlamentaria está llamada a realizar es justo aquél que habría justificado la elección de presidente. Es pues esta plataforma presidencial la que el Parlamento pondrá en aplicación al aprobar los principales elementos que erigieron al jefe de Estado, aunque ahora reflejados todos al votar cada una de las nuevas iniciativas legislativas. El presidente se implica así personalmente en la actividad legislativa, no obstante que delegue la ejecución de tales leyes al gobierno, y al mismo tiempo asimila la opinión vertida como testimonio de su propia fidelidad hacia las promesas electorales. Además, con el propósito de no enfrentar ningún obstáculo, el presidente deberá mantener fuertes sus ligas con aquella mayoría, así como con su partido, quien al final deberá funcionar como el armazón de tal mayoría.

A este respecto, debemos apuntar que es el partido quien nombra a su dirigente, dado que el recién electo presidente ya no puede seguir siéndolo; y que para tal ocasión, el partido no tendrá otra opción que la de nombrar a uno de los lugartenientes de su antecesor, pues tal relevo se efectuará prácticamente según la etimología exacta de la palabra lugarteniente: se tratará de uno de los más cercanos, a quien el flamante presidente extenderá ordenes y orientaciones regulares. De esta forma han actuado, uno tras otro, los presidentes de la V República; de hecho, para citar solamente los ejemplos más próximos en el tiempo, basta que recordemos la designación de anteriores líderes de partido como primeros ministros (como sería el caso de Lionel Jospin por Francois Mitterrand o de Alain Juppé por Jacques Chirac).

En la situación así descrita, hemos visto que queda poco espacio para la fragmentación; ahora bien, que el resultado deberá ser completamente distinto si las mayorías son divergentes.

La separación es fuerte si el presidente funge como árbitro

En la hipótesis contraria a la descrita hasta ahora, a saber, que el presidente no cuente con los recursos o atribuciones políticas necesarias para ejercer con plenitud el papel que le corresponde, ya sea porque la mayoría parlamentaria le sea hostil (situación que veremos en seguida descrita bajo el término conocido de “cohabitación”), o bien porque el presidente no sea más su dirigente, hecho que ocurrió en su momento en Portugal y que nos podrá servir de referencia.

La cohabitación

Esta es la situación en donde el presidente, electo por una mayoría política, se encuentra repentinamente frente a una mayoría parlamentaria compuesta por partidos políticos rivales al suyo. En Francia, el caso se ha presentado en tres ocasiones, siendo en cada una de ellas la falta de concordancia temporal de los mandatos electorales lo que ha servido como detonador. Aquello se entiende en la medida en que, hasta 2002, el presidente era electo por un término de siete años, en tanto los diputados lo eran por una legislatura, cuyo término normal ha sido siempre de cinco.

De esta forma, incluso si el presidente de la República había decidido disolver la Asamblea al momento de su elección con el propósito de aprovechar la inercia del electorado en las presidenciales, asegurando así una mayoría de diputados de su propio partido, la verdadera prueba se presentaba cinco años más tarde, cuando debía sortear el desgaste de sus aliados parlamentarios en las nuevas elecciones para diputados. Eso fue lo que le ocurrió a Francois Mitterrand en 1986 y 1993, aunque también a Jacques Chirac en 1997, quien dos años después de instalarse en el Palacio del Eliseo, de forma mal calculada (léase imprudente) disolvió la Asamblea Nacional. En las condiciones institucionales generadas, que se refieren a ese fenómeno tan francés de la cohabitación, el presidente no inspira a buscar la obediencia de una mayoría parlamentaria (cuyas políticas aparecían más bien opuestas diametralmente a las dictadas desde la casa presidencial). Tenemos así que en 1988, la nueva mayoría de derecha decidía privatizar las mismas empresas que siete años atrás, al inicio de su mandato, Francois Mitterrand había decidido nacionalizar.

En tal marco institucional, no le queda al presidente sino replegarse sobre el marco competencial que le es exclusivo (y que en Francia comprende esencialmente los asuntos exteriores y la defensa). Así, nos deberíamos preguntar qué ocurriría con la reacción del gobierno si estallasen conflictos de competencias en tales materias (aunque advertimos que de la presencia de situaciones de riesgo, tal eclosión que implicara la confrontación entre jefe de Estado y de gobierno ha sido evitada con cierto cuidado).

Ahora bien, al margen de sus competencias exclusivas, el presidente debe conformarse con estar alerta y acaso retardar la acción del gobierno al condicionar su firma cuando así lo exige la toma de determinadas decisiones, aunque teniendo cuidado de no traspasar la línea divisoria donde la opinión pública pudiera empezar a cuestionar tales bloqueos.

Lo anterior, dado que el mayor interés que él tiene es el reconstituir os recursos políticos susceptibles de permitirle regresar a la situación de privilegio que existía antes que se revirtiera su mayoría parlamentaria. Se trataría así de esperar a la llegada del nuevo periodo de elecciones presidenciales, seguido inmediatamente por una nueva elección parlamentaria que entonces, podría asegurarle la composición de una mayoría dócil. Es justo esto lo que pudieron lograr tanto Francois Mitterrand en 1988 como Jacques Chirac en 2002.

La actuación del presidente como garante de lo esencial

Entonces, mientras llegue a término el periodo de cohabitación y en espera de la eventual revancha en las siguientes elecciones, al presidente no le quedaría más que aparecer como el “garante de lo esencial”: es decir, de la cohesión nacional; de los intereses superiores del país (según ha sido hasta ahora empleado en una terminología algo enfática). Pero también debemos reconocer que tal uso le ha permitido ganar cierta estatura frente a un primer ministro que, a su vez, se encuentra inevitable y rápidamente atrapado por la gestión cotidiana del gobierno, si bien aquello no le impida seguir apareciendo como principal oponente y rival virtual en la próxima elección presidencial.

En cuanto a la habilidad política requerida, el papel presidencial así creado no es tan simple, pues consiste primero en señalar permanentemente las eventuales fallas de la acción gubernamental, y luego en oponerse desde el momento de su puesta en marcha, cualquiera que sea la medida de gobierno cuestionada. Ahora bien, antes de enmendar la plana y enunciar una aparente recapacitación (es decir, de ceder frente al primer ministro) al presidente le queda evidentemente manifestar que contra el argumento que él esgrime, su papel no es otro que el de inclinarse ante la voluntad de la mayoría parlamentaria. Por último, le quedaría todavía la posibilidad de adelantar las elecciones por vía de disolución, aunque tal disyuntiva le implicaría muy pocas probabilidades de éxito (es decir, de recuperar el poder gubernamental), dada la cercanía con que el electorado acababa de pronunciarse a favor de quienes habrían fungido como sus adversarios políticos en la Asamblea.

Hasta ahora, en la realidad institucional de la V República no se ha presentado jamás la hipótesis de que el presidente de la República presente un recurso ante el Consejo Constitucional pretendiendo que éste declare inconforme a la Constitución una ley que él mismo no aprobaría. Sin duda, tal repliegue hacia lo jurídico equivaldría aceptar que su estado sería el de un incapaz político, mismo que debería rechazar sin más, sobre todo al considerar que ya habría afirmado ser capaz de velar por lo esencial.

Al contrario, podemos apuntar que la práctica que ha desarrollado ampliamente el presidente portugués lo que ha permitido que ese país se coloque en la categoría de los semipresidenciales, no obstante que las características de este régimen poco se acerquen con las que hasta aquí hemos descrito. El presidente de Portugal se ha colocado con frecuencia en situación de cohabitación. Tenemos entonces que incluso en los momentos en que M. Gutiérrez no fungía como primer ministro, no dudaba en externar abiertamente al presidente Soares que debía ser él, como jefe del partido, el inspirador de las políticas y que entonces, los roles no debían confundirse. Sin embargo, aún quedaba al presidente utilizar el verdadero derecho de veto que le confiere la Constitución, y que en este régimen es doble, a saber, política y constitucional, ya sea para decretos que para leyes, conservando además, en el caso de estas últimas, la posibilidad de presentar una demanda ante la Corte constitucional. Y es que los presidentes portugueses (especialmente M. Soares) han hecho uso de esa facultad de iniciar el contencioso constitucional con bastante frecuencia, lo cual les ha facilitado posicionarse como un auténtico contra-poder frente al binomio integrado como gobierno-mayoría parlamentaria.

Por lo que hemos visto, la cuestión relativa a la separación de poderes ---léase del poder dentro de un sistema semipresidencial— no posibilita una respuesta automática. Dentro de las condiciones que permiten referirnos a un sistema semipresidencial de manera estricta, considero que tal categoría es francamente muy débil y que, en sentido contrario, el sistema parece enfocarse más bien en el propósito de lograr la unidad en el ejercicio del poder del presidente. En cambio, cuando se presenta el fenómeno de la cohabitación o de la no-dirección de la mayoría parlamentaria por el presidente, el hecho de contar con una legitimidad fuerte (derivada de su elección por el voto popular) ha permitido a este último oponerse a la entidad todopoderosa que pareciera ser representada por el binomio gobierno-mayoría parlamentaria, ya sea a través de una constante vigilancia política (como en el caso francés), o bien, de una auténtica tutela jurídica (como en el caso portugués). Sobre estas cuestiones, debo manifestarme sorprendido por una observación de un antiguo presidente de Bulgaria, Jelou Jelev, expresada durante la defensa de la tesis doctoral de Francois Frison-Roche, donde afirmaba que lo que había interesado a varias de las nuevas democracias de Europa Central y Oriental respecto de la posibilidad de optar por una arquitectura semipresidencial, era justamente la hipótesis de la cohabitación (siendo un hecho que, por nuestro lado, en Francia, este fenómeno ha terminado por ser considerado sin más como detestable). De cualquier manera, debo advertir que en la situación actual del caso francés, la separación de poderes sería sin duda mucho mejor asegurada con la fórmula semipresidencial que en el esquema del parlamentarismo clásico, donde tal separación apenas existe. Pero queda también señalar a los interesados que, al optar por esta fórmula, no se puede de ninguna manera asegurar que el resultado será la cohabitación. Aquello dependería adicionalmente del sistema de partidos así como del sistema electoral que lo acompaña, ya que no debe dejarse de lado que éstos sean al final más determinantes al establecer una práctica institucional que lo que representan los ajustes constitucionales, por más refinados que éstos sean. Si además, todo esto pudiese ser válido para cualquier régimen político, al menos lo es en el caso que nos ocupa, ya que es más bien de la articulación entre instituciones y sistema de partidos de lo que dependerá al final la realidad del semipresidencialismo.



Conclusión:

Una vez analizado este trabajo, considero que en nuestro país, lejos de pregonar que nos encontramos en un régimen “presidencialista”, nos vemos cada vez en el camino de ser “semipresidencialistas”, pues los cuatro factores de éste último régimen, se encuentran colmados a plenitud, a saber: elección directa del presidente y respectivas atribuciones constitucionales; mayoría parlamentaria favorable y poder de dirección política.

En efecto, hoy día, la elección del presidente de la República, se realiza de manera directa, esto es a través del sufragio (aunque muchas de las ocasiones no sea por mayoría) de los gobernados, quienes de una manera “libre”, eligen al candidato de su preferencia; por otra parte, la propia Constitución establece las facultades y atribuciones para el Ejecutivo Federal , de igual manera, el Congreso de la Unión, al menos hasta ahora, (esperando que en la próxima legislatura sea diferente), la mayoría del grupo parlamentario, es del mismo partido en el poder y por ende, el poder de dirección, para muchos, es lo que está sacando al país del estancamiento en el que se encontraba (lo dudo mucho, pues todo parte de la famosa “guerra” declarada al crimen organizado por parte del Ejecutivo Federal). De ahí es donde concluyó, que estamos en presencia de un actual régimen “semipresidencialista”.

Ahora bien, dentro de este régimen, considero importante, que del grupo parlamentario, para el efecto de poder tomar decisiones de una manera más analizada, debería estar compuesto por mayoría de fuerzas políticas diversas (diferentes) al gobernante en turno, esto, para que realmente hubiera acuerdos en beneficios de todos, pues de otro modo, se ha visto que cuando existe “carro completo”, el Ejecutivo se vuelve más un dictador, que el representante de una nación, pues de antemano sabe que sus decisiones no serán cuestionadas.

Por otra parte, también el Poder Judicial, debería estar más separado de las instituciones Legislativa y Ejecutiva, pues debería de marcar la presencia de méritos profesionales como vía de acceso a los puestos tanto en nuestro máximo tribunal, como en la aplicación de justicia, de modo que la Cámara decisoria, guiara los nombramientos expuestos a su aprobación, por criterios de escaso contenido político.

Se debería plasmar en nuestra carta magna, la creación exclusiva de un Parlamento Nacional, esto es, la desaparición de las legislaturas estatales, para que así, hubiera unificación de criterios en todos los estados, al emanar las respectivas leyes, de un solo cuerpo legislativo.