Medio Ambiente y Desarrollo: Desarrollo sostenible.
Ma. Concepción Martínez Rodríguez
Doctorado en Políticas Públicas. Itesm_CEM
INDICE
A) Problema:
El deterioro ambiental dificulta el desarrollo y pone en peligro los progresos futuros….…..……………………………………………………………………….3
Objetivos:
Construcción de escenarios, Fortalecimiento de las capacidades gubernamentales y educación…………..…………………………………….…5
B) Actores
Gobierno en sus diferentes niveles, organismos internacionales, ONG’s, sector privado, grupos de interés, ciudadanía………………………………....5
Mapa de actores…………………………………………………………….…….7
Mecanismos……………………………………………………………………….8
C) Soluciones
Alternativas de solución…………………………………………………………10
Objetivos, Metas, Indicadores, Recursos …………………………………….11
D) Ejecución
Definición de medios, personas, gestiones…………………………...………17
Cronograma………………………………………………………………………18
E) Evaluación
Obtención, análisis de la información………………………………………………….19
Resultados………………………………………………………………………………...20
F) Opinión…………………………………………………………………………………….23
G) Referencias utilizadas…………………………………………………………….……..24
Anexos.
Medio Ambiente y Desarrollo: Desarrollo sostenible.
“‘Medio ambiente’ es donde vivimos todos; y
‘desarrollo’ es lo que todos hacemos al tratar
de mejorar nuestra suerte en el entorno en que
vivimos. Ambos son inseparables.”
Nuestro futuro común
El mundo ha cambiado radicalmente desde 1987: en los aspectos social, económico y ambiental. La población mundial ha crecido, de 5.000 millones de personas, en más de 1.700 millones (340%)
[i]; la economía global y el comercio mundial han cambiado
[ii], expandiéndose y caracterizándose por una creciente globalización. A nivel mundial, el PIB per capita ha aumentado de 5.927 dólares en 1987 a 8.162 dólares en 2004, (137%), aunque este crecimiento no se ha distribuido uniformemente entre las distintas regiones
[iii].
La Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD)
[iv] admitió hace 20 años que existe una conexión entre medio ambiente, economía y asuntos sociales. Por ello recomendó integrar estos tres aspectos en la toma de decisiones sobre desarrollo. En su definición de desarrollo sostenible, la Comisión reconoció que la equidad tanto intrageneracional como intergeneracional era necesaria: un desarrollo que no solo satisfaga las necesidades actuales de las personas sino también las de más personas en el futuro.
Las fuerzas que generan cambios, como: crecimiento demográfico
[v], las actividades económicas y los modelos de consumo, han ejercido cada vez más presión sobre el medio ambiente. Siguen existiendo obstáculos importantes y persistentes para el desarrollo sostenible. En los últimos años el medio ambiente se ha integrado de forma limitada en las decisiones que se toman acerca del desarrollo
[vi].
De ahí que el deterioro ambiental dificulte el desarrollo y ponga en peligro los progresos futuros a este respecto. El desarrollo es un proceso que permite a las personas mejorar su calidad de vida. El desarrollo a largo plazo solo se puede conseguir a través de la gestión sostenible de diversos recursos: económicos, materiales, humanos, sociales y naturales. Los recursos naturales como el agua, las tierras, las plantas y los animales son la base del sustento de las personas.
La degradación del medio ambiente también amenaza todas las vertientes del bienestar humano. Se ha demostrado que los problemas de salud que padecen las personas, incluidos algunos tipos de cáncer, patologías medulares, el inicio de la transferencia de enfermedades de animales a los humanos, las deficiencias nutricionales y las dolencias respiratorias, están relacionados con la degradación ambiental
[vii]. El medio ambiente proporciona los recursos materiales esenciales y la base económica para la iniciativa humana. Casi la mitad de los puestos de trabajo del mundo dependen de la pesca, los recursos forestales y la agricultura
[viii]. Un uso no sostenible de los recursos naturales (la tierra, el agua, los bosques, las reservas pesqueras, etc.) puede poner en peligro el modo de vida de los individuos y las economías locales, nacionales e internacionales.
Si bien el medio ambiente puede contribuir de forma importante al desarrollo y bienestar de las personas, también puede hacerlas más vulnerables, dando lugar a migraciones
[ix] e inseguridad en caso de, por ejemplo, tormentas, sequías o mala gestión ambiental
[x]. La escasez de recursos naturales puede fomentar la cooperación, pero también puede ser motivo de tensiones o conflictos.
La sostenibilidad ambiental, el Objetivo de Desarrollo del Milenio 7(ODM), es vital para la
consecución de los demás ODM
[xi].
Desde que en 1987 se publicó el informe de la CMMAD, Nuestro futuro común, se ha avanzado hacia el desarrollo sostenible. Se celebran más reuniones y cumbres sobre desarrollo y medio ambiente (por ejemplo, la Cumbre para la Tierra de Río de 1992 y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002) y los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente han proliferado rápidamente (por ejemplo, el Protocolo de Kioto y el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes). Se han implementado estrategias de desarrollo sostenible a escala local, nacional, regional e internacional
[xii].
Cada vez más evaluaciones científicas (por ejemplo, del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático)
[xiii] ayudan a profundizar en los desafíos ambientales. Por otra parte, se han encontrado soluciones probadas y viables para los problemas ambientales puntuales, evidentes y graves (por ejemplo, para la contaminación industrial del agua y el aire, la erosión de las tierras en un lugar determinado y las emisiones de los vehículos de motor).
Sin embargo, algunas negociaciones internacionales se han estancado al discutir los temas de equidad y responsabilidad social. Las conexiones existentes entre las fuerzas y las presiones que actúan sobre el medio ambiente global hacen que las soluciones sean más complejas. Por ello, las acciones se han limitado a tratar algunos problemas como el cambio climático, los contaminantes orgánicos persistentes
[xiv], la gestión de los recursos pesqueros
[xv], las especies invasivas exóticas y la extinción de especies.
Se requieren respuestas eficaces de la política en todos los niveles de gobierno. Aunque se siguen aplicando soluciones de eficacia demostrada, también deberían tomarse medidas para afrontar tanto las fuerzas como los problemas ambientales en si.
Sin embargo la eficacia se centra en la solución de problemas y en el grado de respuesta al control popular
[xvi]La perspectiva de las políticas públicas posee un arsenal analítico que le es propio; el policy análisis y el policy design. El policy análisis consiste en identificar las consecuencias de todas las alternativas, disponibles o consideradas y describir la cadena de efectos previsibles. Por policy design cabría entender, en cambio, un enfoque más comprometido
[xvii].
En los últimos 20 años han surgido diversos instrumentos que podrían tener un valor estratégico. Instrumentos económicos como los derechos de propiedad, la creación de mercado o los bonos y depósitos pueden contribuir a corregir fallas de mercado y a internalizar los costos de la protección del medio ambiente. Es posible hacer uso de técnicas de valoración para comprender el valor de los servicios proporcionados por los ecosistemas. La construcción de escenarios puede ayudar a entender mejor los impactos futuros de las decisiones políticas; el uso de escenarios para informar los procesos políticos va en aumento, lo que posibilita a quienes formulan las políticas estudiar las posibles repercusiones y resultados de distintas decisiones políticas. El objetivo de la elaboración de escenarios suele ser contribuir a una toma de decisiones más informada y racional en la que se tenga en cuenta tanto lo conocido como lo desconocido
El fortalecimiento de las capacidades gubernamentales y la educación son esenciales para generar conocimientos que informen el proceso de toma de decisiones; este esfuerzo en materia de educación impulsará cambios de actitud que forjarán un futuro más sostenible en cuanto a integridad ambiental, viabilidad económica y una sociedad más justa para las generaciones actuales y futuras. A largo plazo, la educación debe contribuir al fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos, de forma que la experiencia científica pueda informar la política
[xviii].
La sociedad es capaz de mejorar el uso que hace del medio ambiente para favorecer el desarrollo y el bienestar de las personas.
En la actualidad se debate un espectro más amplio de asuntos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo. Temas como el comercio, el desarrollo económico, la buena gestión, la transferencia de tecnología, las políticas de ciencia y educación, y la globalización, que relaciona a todos los anteriores, han cobrado aun más importancia para el desarrollo sostenible.
Actores:
El analizar el sistema de actores, el de la actividad y por último, el del proceso, es de vital importancia, la autoridad gubernamental es el actor central de una política pública, al mismo tiempo no es el único jugador activo
[xix].
En la política de medio ambiente intervienen distintos niveles de gobierno. En la etapa posterior a la CMMAD se observó un gran incremento de las iniciativas de las administraciones subnacionales y locales, por ejemplo, a través de los procesos de la Agenda 21 local
[xx]. En el Plan de Aplicación de Johannesburgo se subrayaba que "nunca podrá insistirse demasiado" en la importancia de las políticas y estrategias de desarrollo nacionales
[xxi]. Por otra parte, se reforzaba el papel desempeñado por el nivel regional, asignándole, por ejemplo, nuevas tareas a las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas y estableciendo un proceso de preparación regional para la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) (NU 2002)
[xxii].
El número de partes interesadas no gubernamentales implicadas en gobernabilidad ambiental ha aumentado considerablemente, existiendo organizaciones que desempeñan un papel fundamental a este respecto desde el nivel local hasta el mundial. Las ONG y los grupos de defensa comprometidos con el interés público y las causas del medio ambiente se han multiplicado exponencialmente, especialmente en países que están en proceso de transición democrática
[xxiii] .
El sector privado también debería actuar para ayudar a proteger el medio ambiente. A pesar de que el comercio "recibió poca atención por parte de la CMMAD ... más Consejos de administración y comités ejecutivos están intentando tener en cuenta simultáneamente todas las dimensiones de sus impactos, en el mismo programa, en la misma sala"
[xxiv] A medida que aumentaba la demanda de productos "ecológicos" por parte de los consumidores, algunas empresas elaboraron códigos voluntarios de conducta ambiental o bien siguieron códigos elaborados por organizaciones no gubernamentales y gobiernos
[xxv] Otras empresas empezaron a realizar seguimientos e informes acerca de sus impactos en la sostenibilidad. En un estudio llevado a cabo por ocho líderes empresariales acerca de las perspectivas del éxito empresarial futuro se llegó a la conclusión de que éste estaría ligado a ayudar a la sociedad a enfrentar desafíos como la pobreza, la globalización, el deterioro del medio ambiente y los cambios demográficos
[xxvi] .
Finalmente, el proceso de toma de decisiones es cada vez más participativo. Los grupos de interés mantienen contacto entre ellos y con los gobiernos a través de redes, diálogos y asociaciones.
Propiciar una participación amplia en el proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo sostenible, algo a lo que instó la Agenda 21, también ha planteado importantes desafíos. La enorme diversidad de los asuntos a considerar en la elaboración de políticas de desarrollo sostenible, unida a las aspiraciones de transparencia, convierten el diseño de la participación ciudadana en una tarea de grandes proporciones. La tarea de diseñar un proceso de toma de decisiones interdisciplinario moderno, transversal, transparente e informado no solo representa un desafío en cuanto a su concepción sino que también requiere un enorme incremento de las capacidades locales para la democracia y la toma de decisiones
[xxvii]“Quienes toman las decisiones son los individuos; pero lo que determina los resultados son las interacciones”
[xxviii]Ahora pasemos al análisis de la actuación, sin excluir los conflictos de intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema, estamos pues, ante un panorama lleno de “poderes” en conflicto
[xxix].
Tabla No. 1: Mapa de Actores.
ACTORES CLAVE
TIPO DE
INCIDENCIA
ORGANISMOS INTERNACIONALES
GOBIERNO
ONG’S
SECTOR PRIVADO
GRUPOS DE INTERÉS
CIUDADANÍA
TEMAS
DE AGENDA
Conferencias
internacionales
Agencias
multilaterales
Cumbres
presidenciales
Think Tanks
Internacionales
Empresas
transnacionales
Banca
internacional
Redes de
conocimiento
internacionales
Prensa Internacional
Socios locales
FORMULACIÓN DE
POLÍTICAS
Agencias multibilaterales
Empresas
transnacionales
Legislativo
Think Tanks
Nacionales
Empresas filiales Empresas
nacionales
Gremios
empresariales
Universidades
nacionales
Prensa Nacional
Organizaciones
sociales
IMPLEMENTACIÓN
Agencias
bilaterales
Secretarias
Gobiernos
Regionales y
Locales
ONG de
desarrollo
Empresas
reguladas
Empresas mixtas
Empresas
mineras, pesca,
forestales, etc.
Consultoras
nacionales e
internacionales
Prensa nacional
y local
Asociaciones de
voluntarios
Los actores, los problemas, las soluciones, las decisiones no son necesariamente estables: pueden cambiar sobre la marcha, ajustarse, redefinirse, desaparecer o reemerger a medida que la acción política progresa.
[xxx]El éxito de los mecanismos utilizados para tratar el problema del deterioro ambiental depende en gran medida de la capacidad institucional y la voluntad política, en cuestiones ambientales se ha tenido la experiencia de que la política internacional dicta la política de los países, por ello la importancia de los organismos internacionales y la participación activa en ellos.
Algunos de los mecanismos más generales e idóneos que proponemos serian:
La realización de comités intersecretariales, comités de desarrollo sostenible, que coordinen políticas nacionales y/o internacionales sobre desarrollo sostenible a nivel interinstitucional e intrainstitucional (adentro y entre instituciones).
Instituciones y mecanismos judiciales son básicos para fomentar los objetivos del desarrollo sostenible, interpretando y garantizando la aplicación eficaz de las leyes, integrando nuevos principios legales, utilizando distintas leyes sectoriales y dando a la sociedad la oportunidad de defender derechos fundamentales como el derecho a un medio ambiente limpio y sano. Un campo de actividad muy importante para la resolución de problemas ambientales vinculados es la consolidación de marcos institucionales y leyes nacionales, tanto mediante la promulgación de legislación ambiental como con leyes sectoriales integradas. El objetivo es facilitar la aplicación de distintos acuerdos multilaterales sobre un mismo asunto, como la biodiversidad o los productos químicos.
Centros nacionales de coordinación y organismos principales que se encarguen de coordinar la aplicación de compromisos internacionales vinculantes, como los acuerdos multilaterales, y de preparar informes para los organismos internacionales, a veces con el apoyo de comités nacionales.
Estrategias nacionales de desarrollo sostenible (ENDS)
[xxxi] que “extiendan y armonicen las distintas políticas y planes de los sectores económico, social y ambiental vigentes en el país” son una propuesta del Agenda 21. La CMDS no sólo pidió a los estados que definieran ENDS, sino también que empezaran a aplicarlas en 2005, integrando además los principios del desarrollo sostenible en las políticas y programas nacionales. Éste es también uno de los objetivos de la Declaración del Milenio. Los resultados en cuanto a estructuras de gobierno y ENDS han sido dispares. Pese a todo, los ENDS y los correspondientes procesos de planificación ofrecen excelentes oportunidades, a través de los acuerdos multilaterales, de hacer frente a interrelaciones como las que afectan al desarrollo nacional e internacional, a problemas ambientales y a amenazas globales para el medio ambiente.
Organismos y mecanismos de planificación y desarrollo, como comisiones y autoridades, son instituciones macroeconómicas básicas que adoptan una visión a largo plazo de los problemas de desarrollo y pueden fomentar un enfoque multisectorial, integrado y vinculado de los problemas económicos, sociales y ambientales. En países en desarrollo y de ingresos medios, iniciativas como los Marcos de Asistencia de Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD)
[xxxii] y los procesos de planificación nacional, como las estrategias de lucha contra la pobreza, incluyen el medio ambiente como factor clave a tener en cuenta en el contexto del desarrollo, la reducción de la pobreza y la consecución de otros aspectos del bienestar humano, como la salud, la alimentación y la seguridad.
Mecanismos específicos:
Los acuerdos multilaterales como los Convenios de Basilea
[xxxiii] y Rótterdam
[xxxiv], ayudan al fortalecimiento de la capacidad nacional basada en las organizaciones internacionales.
La transferencia de tecnología a fin de mejorar la evaluación, vigilancia, información y comunicación de los riesgos, así como las actividades de descontaminación;
El aumento de la responsabilidad cívica y ambiental de las empresas;
La inversión en activos, en especial en capacitación y conocimiento para prevenir la exposición o mitigar las consecuencias para la salud relacionadas con la exposición a la contaminación.
El fortalecimiento de la capacidad de los municipios para la gestión ambiental, ya que esto puede contrarrestar los riesgos y aumentar la capacidad local para controlarlos
[xxxv];
El desarrollo de normas ambientales y sociales globales destinadas a evitar la contaminación;
La creación de oportunidades de participación y la adopción de medidas para mejorar la situación social de las personas afectadas por los lugares contaminados;
Una mejor integración de los principios jurídicos internacionales establecidos entre ellos el principio de enfoque preventivo, de responsabilidad civil de los fabricantes de productos, de responsabilidad económica del contaminador, de consentimiento previo con conocimiento de causa y de derecho a la información en los marcos nacionales, regionales e internacionales;
· El aumento de la financiación de investigaciones sobre las causas y efectos (sobre todo los efectos acumulativos) de los daños al medio ambiente.
· El aumento de la financiación de análisis de ciclo de vida y de evaluaciones de impacto ambiental.
· Fortalecer la participación de las comunidades vulnerables en los procesos globales favoreciendo la conexión de distintas clases de conocimiento y la creación de una cultura de responsabilidad activa;
· Utilizar enfoques participativos para incorporar los conocimientos de ecología tradicionales en la conservación y gestión de los recursos otorga a las comunidades un papel más importante en la preparación para los desastres y el ordenamiento de los recursos;
· Invertir en el desarrollo de la cooperación regional permite abordar mejor los desafíos planteados por el medio ambiente y potenciar la capacidad para hacerles frente. Por ejemplo, crear y fortalecer organismos internacionales y regionales que se ocupen del desarrollo de sistemas de alerta temprana de tensiones ambientales, como es el caso de la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS)
[xxxvi] y la Comisión del Océano Índico
[xxxvii].
Planteamiento de soluciones:
Las alternativas más viables que desde mi punto de vista propondría serían: 1) La transferencia de tecnología
[xxxviii], 2) El fortalecimiento de la capacidad de los municipios para la gestión ambiental
[xxxix].
1) La transferencia de tecnología
[xl], tiene como objetivos:
A) Identificar las necesidades de tecnología, los beneficios potenciales, costos y riesgos de esas tecnologías, y las correspondientes necesidades de creación de capacidad de los países, en respuesta a las prioridades y políticas nacionales.
Como Metas establecemos:
· La realización de las evaluaciones de las necesidades de tecnología que corresponda, con participación de los interesados directos, de conformidad con las actividades previstas en los programas de trabajo temáticos e intersectoriales tomando como base las prioridades nacionales expuestas, entre otras partes, en las estrategias y planes de acción nacionales.
Indicadores: a) las necesidades de tecnología, las oportunidades y las barreras en los sectores pertinentes; b) las necesidades conexas en creación de capacidad.
· Se realizan las evaluaciones de impacto y de riesgo que corresponda, con participación de los interesados directos y, si es necesario y se pide, con cooperación internacional.
Indicador: beneficios potenciales, riesgos y costos asociados con la introducción de tecnologías, comprendidas las nuevas tecnologías cuyos riesgos aún no han sido determinados.
· Existe amplia información sobre las metodologías para la evaluación de las necesidades de tecnología, a disposición de las Partes a través del mecanismo de facilitación y otros medios que corresponda.
Indicador: Aplicabilidad y adaptación para las tecnologías que son pertinentes para la conservación del medio ambiente.
B) Los sistemas de información nacionales, regionales e internacionales para la transferencia de tecnología y cooperación tecnológica proporcionan amplia información sobre la pertinencia de fomentar la transferencia de tecnología y la cooperación tecnológica.
Como Metas establecemos:
· El mecanismo de facilitación es un mecanismo central para el intercambio de información y la facilitación de la transferencia de tecnología y cooperación técnica y científica pertinente para el cuidado del medio ambiente, que brinda acceso a la información sobre las necesidades nacionales de tecnología, las tecnologías patentadas pertinentes disponibles y las tecnologías que son de dominio público, incluso el acceso a las bases de datos sobre las tecnologías existentes, e información sobre las mejores prácticas para crear ámbitos propicios para la transferencia de tecnología y la cooperación tecnológica.
Indicadores: información sobre iniciativas y bases de datos pertinentes para la transferencia de tecnología y para la cooperación tecnológica;
· Se identifican las oportunidades para establecer o fortalecer los sistemas de información nacionales para la transferencia de tecnología y la cooperación tecnológica, consultando y recibiendo aportes de las comunidades indígenas y locales y de todos los interesados directos pertinentes
Indicadores: identificación de las mejores prácticas y de las necesidades de mejoras adicionales.
Para llevar a cabo la inversión y transferencia de tecnología que cumpla con los anteriores objetivos, metas e indicadores, requerimos de los siguientes recursos
Humanos: Personal nivel doctorado que tenga experiencia en conocimientos técnicos ambientales, de políticas públicas, negociaciones y funcionamiento de organismos internacionales.
Financieros: Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
[xli].
Legales: Convenios internacionales.
Para fomentar y facilitar la transferencia de tecnologías y el acceso a las mismas de los países desarrollados a los países en desarrollo, incluidos los países menos desarrollados y los pequeños Estados insulares en desarrollo, así como a los países con economías en transición y entre países en desarrollo y otras Partes, México en este caso juega un doble papel, por que necesita de los países desarrollados, pero su posición geográfica lo ayuda a también ser transmisor de los avances que vaya logrando, México es receptor y donador de beneficios. Además todos los convenios internacionales de los cuales México forma parte, tienen la variable de transferencia de tecnología, intercambio de experiencias, rubros que México no ha sabido aprovechar.
2) El fortalecimiento de la capacidad de los municipios para la gestión ambiental,
El panorama de las políticas nacionales sobre medio ambiente ha evolucionado de una forma básicamente lineal y sectorial para proporcionar servicios específicos a corto o medio plazo, con frecuencia en función de los ciclos electorales. Este tipo de respuesta no es siempre el más adecuado para hacer frente a los problemas complejos y multisectoriales que plantea el desarrollo sostenible, cuyo horizonte temporal abarca varias generaciones y requiere un compromiso constante que va más allá de los 4 o 5 años de un período electoral. El desarrollo sostenible requiere un triple enfoque centrado en el ambiente, la economía y la sociedad, lo que va en contra del modo tradicional de formular y desarrollar políticas
[xlii] .
En la actualidad las nuevas perspectivas organizativas no se limitan a elaborar simples recetas para una gestión más eficaz, sino que se configuran como instrumentos analíticos para la interpretación de una parte significativa de la realidad de las organizaciones, lo que permite mayores contactos entre los enfoques organizativos y las Administraciones Públicas
[xliii].
Con todo lo anterior podemos decir que el municipio no es un orden de gobierno de menor en importancia que el federal o el estatal, simplemente ha estado subordinado política y financieramente a los otros dos.
Esta situación esta cambiando paulatinamente entre otras razones, por las siguientes:
Por la urbanización y metropolización aceleradas que concede al municipio una importancia mayor en la definición de políticas ambientales y urbanas que afectan a un número importante de mexicanos.
Por las reformas legales y administrativas que los dotan de mayores atribuciones y recursos lo que ha ampliado los márgenes de movilidad en lo referente al diseño e instrumentación de políticas ambientales definidas.
Por la necesidad política de atender los problemas en el punto mas cercano a su origen.
Por la influencia de experiencias internacionales que demuestran la importancia creciente de los gobiernos locales.
Por la competencia intensa entre los gobiernos locales para inversiones públicas y privadas, nacionales y extranjeras, y
Por la creciente participación de la ciudadanía a través de organizaciones de tipo local.
Las transformaciones experimentadas por los municipios mexicanos en lo concerniente a su participación del diseño e instrumentación de políticas ambientales se hace evidente en el marco de atribuciones conferidas a estos por el conjunto de instrumentos legales aplicables a saber:
Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
[xliv]Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
[xlv]Ley general para la Prevención y la Gestión Integral de Residuos
[xlvi]De este conjunto de atribuciones dadas a los municipios mexicanos por el marco jurídico normativo vigente destacan fortalezas y debilidades generalizables, derivadas del nivel de desarrollo institucional, político y jurídico de este importante orden de gobierno.
Fortalezas:
Regulación del uso y aprovechamiento del territorio
Residuos sólidos urbanos
Parques y jardines
Descargas y aguas residuales
Contaminación por fuentes móviles
Transporte local
Ordenamiento ecológico del territorio
Debilidades
Áreas naturales protegidas
Manejo de recursos forestales
Uso y aprovechamiento de la biodiversidad
Aguas nacionales
Zona marítima terrestre
Fuentes fijas
Impacto ambiental
Transporte federal de carga y pasaje
Residuos peligrosos y de manejo especial
Normatividad y regulación
Energía
Si bien es cierto que existen fortalezas dadas por la experiencia acumulada y/o por el otorgamiento de atribuciones claras por el marco jurídico normativo, estas no son homogéneas para el caso de la totalidad de los municipios mexicanos.
Por el contrario encontramos disimilitudes profundas entre los diferentes gobiernos municipales en lo concerniente a sus capacidades para la gestión ambiental.
A diferencia con lo que ocurre con las fortalezas, en las debilidades encontramos una mayor homogeneidad en el nivel de desarrollo alcanzado por las políticas y la gestión ambiental implementadas por los gobiernos municipales de México.
Es decir, son pocos los municipios mexicanos que han logrado desarrollar estrategias claras y exitosas para la regulación de las actividades productivas y sus efectos, así como para el mejoramiento en el uso y aprovechamiento de los ítems señalados como debilidades.
Por lo anteriormente mencionado el Objetivo seria: revisar y fortalecer el marco de atribuciones de los gobiernos municipales y diseñar una estrategia para el fortalecimiento de las capacidades de los municipios mexicanos para la gestión ambiental que de cómo resultado una mayor participación de este orden de gobierno en el diseño e instrumentación de una política nacional en la materia medioambiental, caracterizada por la transversalidad vertical y horizontal.
Metas a realizar:
Diagnóstico de las capacidades instaladas de los gobiernos municipales para la gestión ambiental e identificación de municipios prioritarios
Indicadores: a) infraestructura ambiental municipal, b) desarrollo municipal en materia ambiental.
Formulación de planes municipales de medio ambiente y programas específicos bajo una lógica de trasnversalidad e integralidad de las políticas
Indicadores: planes y programas ambientales municipales.
Fortalecimiento del marco jurídico local
Indicadores: reglamentos y normas ambientales municipales.
Programas orientados al rediseño del marco institucional para la gestión ambiental
Indicadores: número de programas.
Programa de profesionalización y capacitación para la gestión ambiental municipal
Indicadores: número de programas.
Equipamiento básico
Indicadores: número de equipos.
Esquemas de descentralización de funciones y recursos
Indicadores: número de esquemas.
Desarrollo y aplicación de instrumentos económicos para el financiamiento de la gestión ambiental municipal
Indicadores: financiamientos otorgados.
Esquema de verificación del cumplimiento de la normatividad desde la federación hacia los municipios
Indicadores: cumplimientos en normatividad.
Definición de un esquema de incentivos y desincentivos para los municipios en función de su grado de cumplimiento de lo establecido por la normatividad ambiental
Indicadores: número de incentivos y desincentivos.
Fomento a la participación de las organizaciones sociales y del sector privado en la definición e instrumentación de políticas publicas orientadas al mejoramiento ambiental
Indicadores: número de organizaciones sociales y del sector privado participantes.
Modificación gradual del marco de atribuciones de los gobiernos municipales
Indicadores: número de modificaciones.
Para llevar a cabo la Formulación de una estrategia integral para el fortalecimiento de las capacidades de los municipios mexicanos para la gestión ambiental y cumplir con los anteriores objetivos, metas e indicadores, requerimos de los siguientes recursos:
Humanos: Personal nivel doctorado que tenga experiencia en conocimientos técnicos ambientales, de políticas públicas, negociaciones y funcionamiento de organismos internacionales, con capacidades de formar equipos de trabajo.
Financieros: Programa para el fortalecimiento a la capacidad de gestión ambiental de los Gobiernos Estatales
[xlvii].
Legales: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Ley general para la Prevención y la Gestión Integral de Residuos, Reglamentos, normas, planes y programas ambientales.
Todo lo anterior forma parte de un proyecto institucional en México cuyo objetivo es el proponer la estrategia integral (política, institucional, programática, financiera, económica y social) que contribuya al fortalecimiento de las capacidades de los municipios mexicanos para la gestión ambiental y contribuir así al diseño e instrumentación de una verdadera política nacional en el tema medio ambiental.
La estrategia mediante la cual se llevaría a cabo sería:
· Identificación de los criterios para la selección de las entidades federativas y de los municipios que habrán de ser considerados por el estudio.
· Selección de los municipios de conformidad con los criterios identificados.
· Identificación de las variables y desarrollo de los instrumentos para la medición del grado de desarrollo de la gestión ambiental en los municipios seleccionados.
· Aplicación de encuestas e instrumentos diseñados a los municipios seleccionados.
· Diagnostico del estado del arte de la gestión ambiental en los municipios seleccionados.
Ejecución:
Para la implementación de las políticas de: Transferencia de tecnología y El fortalecimiento de la capacidad de los municipios para la gestión ambiental, hemos diseñado una serie de actividades comunes que podemos encontrar en la siguiente tabla: Tabla no. 1 Cronograma de ejecución, (para mayores detalles sobre las actividades a realizar para cada una de las políticas consultar los anexos 1 y 2), en este cronograma estamos planteando el inicio del proyecto el cual puede ser por un análisis de las autoridades, sobre las prioridades, o bien por algún problema emergente, o bien por alguna propuesta académica, para pasar posteriormente, al diseño creativo de una definición del problema, planteamiento de la solución y herramientas necesarias plasmadas en un proyecto el cual se presenta ante las autoridades que convocaron o ante las autoridades interesadas, una vez, que se realiza la presentación se toma nota de los posibles ajustes que sean necesarios derivados de la reunión, para posteriormente presentarlo a un grupo de los actores involucrados, (esta es opcional), para posteriormente llevar a cabo las correcciones correspondientes, y después pasar a la ejecución del proyecto en donde la formación de un equipo de trabajo es necesario, con el cual interactuar, e intercambiar, solicitar la información, se propone la realización de reuniones evaluadoras a lo largo de la realización del proyecto, una vez concluido se sugiere una sesión final , en donde fijar las actividades que seguirán para la evaluación de la política.
Tabla No. 1: Cronograma de ejecución
Actividad
Responsable
Meses
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Emisión de la convocatoria, o invitación a la realización del proyecto, o iniciativa académica.
Realización de la propuesta
Grupo académico
Presentación d e la propuesta a las autoridades Revisión y ajuste)
Grupo académico
Presentación de la propuesta a los actores involucrados (Revisión y ajuste)
Grupo académico, autoridades
Aprobación del proyecto y comienzo de la realización del mismo (Formación del equipo de trabajo, Actividades, indicadores, metas y objetivos planteados)
Reuniones de seguimiento de las actividades llevadas a cabo por el equipo de trabajo.(Autoridades, grupo académico, actores involucrados)
Seguimiento y evaluación de la política. (Definición de la frecuencia )
Evaluación:
¿En qué resultados desemboca la acción gubernamental? ¿Qué efectos, qué impactos reales generan las políticas públicas? La evaluación es un gesto diario. Consiste en identificar y medir los efectos propios de una acción.
En materia de evaluación de las políticas públicas, las ciencias sociales oscilan entre dos actitudes. La primera consiste en estudiar si, en un sistema político, hay organismos o medio que asuman una actividad de evaluación: prensa, funcionarios especializados en el control dentro del sector público, grupos de presión, asociaciones de consumidores, etc.
La segunda actitud, totalmente distinta de la primera, consiste, para el analista, en elaborar los conceptos y los métodos que permitan, precisamente, describir, explicar y valorar de forma científica los resultados de la acción gubernamental.
[xlviii]En nuestro caso para la evaluación de ambas políticas aunque sabemos que por los actores involucrados, se podría dar la primera evaluación por medio de los mismos actores, como estudiosos de las políticas públicas propondremos unos indicadores para la evaluación de las políticas.
Basándonos en una actitud descriptiva:
Transferencia de tecnología
· Realizar el balance económico de inversión, y ganancia al implementar la tecnología, o bien compararlo con el que se había hecho antes como justificante para realizar la transferencia de tecnología, inversión vs beneficios, revisar los datos estimados de recuperación de la inversión ahora con el proceso real.
· Análisis de resultados de los procesos en donde se ha llevado a cabo la transferencia de tecnología. (Revisión de bitácoras, el antes, durante y el después).
· Revisar el tipo de asesoría que se recibe por parte del país fuente de la tecnología para: la instalación, seguimiento y resolución de problemas durante la operación de la nueva tecnología, el servicio incluye tiempo de respuesta tanto para asesoría, como para la venta o sustitución de refacciones, etc. (Estudio de tiempos y movimientos, tiempos muertos).
· Supervisión del programa de creación de capacidades por parte de los países fuente. (Independencia en el manejo de la tecnología, posibilidades de realizar mejoras, estudios para realizar tecnologías in situ)
· Examinar el avance de necesidades cubiertas vs faltantes sobre la transferencia de tecnología (con base en el diagnostico de necesidades tecnológicas, revisar cuales se han cumplido y cuales faltan).
· Con base a las tecnologías faltantes, priorizar, proponer una lista de subsecuentes para la trasferencia de tecnología.
· Elaborar un estudio sobre la percepción de los diferentes actores con respecto a las mejoras con la transferencia de tecnología, por ejemplo se transfirió una celda que purifica el agua, los estudios químicos indican que el agua es potable, pero la gente aun no la consume, el estudio tendría el objetivo de revisar si se requiere de algunas actividades posteriores, por ejemplo información que se difunda a la comunidad, o los beneficiarios respecto a los resultados obtenidos.
Ahora utilizando una actitud clínica de acuerdo a Mény (1992).
Realizar una lista sobre algunas actividades que no se han cumplido o estas están a medias por ejemplo: que se cuenta con la tecnología ya transferida pero no se ha implantado por falta de asesoría del país fuente, que la tecnología ya instalada no ayuda a mejorar el proceso, no es útil, etc. Toda la lista de las situaciones que no cumplieron formulando las posibles causas de su incumplimiento, y realizando unas recomendaciones, por ejemplo, regresar la tecnología al país fuente por que no fue útil, por que no hemos recibido asesoría, por el pésimo servicio, etc. Para la toma de decisiones en un segundo programa, o bien detectar aquel país fuente que cumplió satisfactoriamente, e inclusive que por la compra de un equipo en los próximos se recibirán mayores beneficios, como puede ser mayores descuentos, mayor capacitación, instalación de plantas en México, intercambio de procesos, etc.
¿Cuándo termina una política? Cabe preguntarse (según Mény) si una política deja de ser pertinente por que su traducción institucional y sus bases organizativas han desaparecido. Una terminación parcial se define como una inflexión, un cambio de política pública que, sin dar fin formalmente, al programa o a sus bases administrativas y organizativas, modifica de forma sustancial la acción pública en el contexto examinado. En consecuencia una política pública cesa no sólo cuando desaparece, sino también cuando se ve alcanzada por una alteración significativa48.
En el caso de la transferencia de tecnología tenemos que después de cumplir con el programa derivado del diagnostico de necesidades de tecnología, procedería a una segunda parte de esta política, la creación de capacidades para la producción de la tecnología en el país, y este segundo programa se desarrollaría, bajo la misma política, pero en un segundo paso, así como la asesoría a países de los cuales México es donador.
Evaluación de Formulación de una estrategia integral para el fortalecimiento de las capacidades de los Municipios Mexicanos para gestión ambiental.
Al intentar crear un inventario de los efectos de una intervención pública según Mény, el elaborar una lista que contabiliza los efectos de un antes y un después, me gustaría realizarle en municipios que tuvieran las características que mencionan Osborne en su libro y que a continuación enlisto:
1) Gobierno catalizador: mejor llevar el timón que remar. 2) Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente.3) Gobierno competitivo: inyectar competitividad en la prestación de servicios.4) Gobierno inspirado en objetivos: la transformación de las organizaciones regidas por reglas. 5) Gobierno dirigido a los resultados: financiar los productos, no los datos. 6) Gobierno inspirado en el cliente: satisfacer las necesidades del cliente, no las de la burocracia. 7) El gobierno de corte empresarial: ganar en lugar de gastar. 8). El gobierno previsor: más vale prevenir que curar. 9) El gobierno descentralizado: de la jerarquía a la participación y al trabajo en equipo. 10) El gobierno orientado al mercado: provocar el cambio a través del mercado.
Y con base en lo anterior y la propuesta de evaluar con actitud descriptiva (Mény), propongo lo siguiente:
Realizar los balances económicos sobre la inversión realizada en el municipio en cuanto a infraestructura ambiental y los beneficios reflejados, por ejemplo menos enfermedades.
Con base al diagnostico (Enlistar cuantas capacidades instaladas se encuentran y cuantas faltan, priorizar, de acuerdo a los municipios elegidos). De las que ya están instaladas cual ha sido el beneficio reportado el antes y el después.
De acuerdo al número de planes y programas sobre el medio ambiente elaborados, y hacia que municipios fueron dirigidos, cual ha sido el resultado de su implementación, cuales si fueron implementados y cuales no, a en que porcentaje. (Porcentaje de implementación de planes y programas),
Creación de una policía ecológica para verificar el cumplimiento del marco legal implementado, contabilizar infracciones al respecto.
Número de cursos de capacitación y profesionalización se llevaron a a cabo vs número de implementación de proyectos como resultado de estos cursos. Demanda en cuanto a otro tipo de capacitación o bien deficiencia en la capacitación.
Número de equipos instalados vs número de equipos operando.
Número de esquemas de descentralización de funciones y recursos vs número de esquemas operando.
Monto del financiamiento asignado al proyecto de gestión ambiental vs actividades realizadas.
Control del número de incentivos y desincentivos, apreciación de la comunidad beneficiada con respecto a estos instrumentos.
Número de propuestas resultante de la participación de las organizaciones sociales y del sector privado.
Mediante el método clínico.
Con base a las evaluaciones descriptivas obtener una lista de todos los proyectos con resultados positivos y resultados negativos, analizar las causas, y emitir una lista de soluciones posibles.
Realizar un plan que redirija el esquema que se esta planteando de acuerdo a los resultados, por ello la evaluación no necesariamente tiene que ir al final, aquí en este tipo de proyecto se recomienda una evaluación constante, mínimo en cada una de las etapas de implementación de la política.
Con referencia a la evaluación de políticas públicas de excelencia, citamos: El único criterio de mejoría social es que una situación alternativa sería mejor si el cambio aumentara la utilidad de algunos, sin disminuir la de otros.
El final de esta política pública: que todos los municipios de México cuenten con una gestión ambiental adecuada. (Este proyecto es muy ambicioso, pero sus resultados pueden ser exportados a Latinoamérica y ser comparados con los europeos y norteamericanos).
La metodología de las políticas públicas:
“La democracia tiene un método propio para la definición de políticas públicas. Las decisiones resultan de una adaptación negociada de intereses de acuerdo con normas transparentes definidas en el espacio público…Las políticas no reflejan la supuesta omnisciencia de tecnócratas esclarecidos, sino que representan la depuración de intereses legítimos, un concierto de voluntades, entre ellas la del propio gobierno”.
Fernando Henrique Cardoso, Discurso pronunciado en la CEPAL en agosto de 200351.
En mi opinión el emplear una metodología en la realización de políticas públicas para una mejor gestión administrativa, nos proporciona mayor calidad en estas, nos ayuda a que su adaptación, ejecución y cumplimiento sea más fácil ya que nos permite:
Analizar los múltiples actores que operan y conocer sus diferentes intereses y tratar de conciliar estos
Definir el problema real.
Reconstruir los procesos de decisión.
Identificar la relación entre las diferentes fases de construcción de las Políticas Públicas.
Proponer diferentes modelos de solución.
Comprender el proceso y los diferentes juegos de poder y redes de comunicación.
La formulación de políticas públicas es una tarea compleja, que debe ser neutral y raciona, es necesario la profesionalización de la realización de políticas públicas, ya que en este momento cualquiera es productor de políticas publicas sin una preparación adecuada para esto.
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[iii]http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:21596484~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074568,00.html .
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48 Las Políticas Públicas, Mény, J-C Thoenig (1992)
49La Reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público.David Osborne y Ted Gaebler (Colección Paidós Estado y Sociedad, núm, 22) Ed. Paidós. México D.F. 1997.
50http://www.conabio.gob.mx/institucion/cooperacion_internacional/doctos/trans_tec.html (Consultada 100508)
51 La política de las políticas públicas, Progreso económico y social en América Latina, Informe 2006. David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University.
